土地财政是把双刃剑

改革开放以来，我国对限制城镇化发展的体制机制进行了改革和调整，城镇化水平稳步提高，2012年我国城镇化率达到52.6%。从国际经验看，此阶段的一个突出特征就是需要巨额资金投入。分税制后，地方政府承担了越来越多的投资责任。现行土地制度为地方政府打开了方便之门，“土地财政＋地方融资平台”成为地方政府筹集城镇化建设资金的主要方式。

土地财政和地方融资平台之间具有紧密关联，地方融资平台深受土地财政影响。在经济繁荣时期，地价快速上涨引发地方融资平台过度借债；而经济增速一旦放缓，土地财政缩水又会影响到地方融资平台的债务偿还，以土地财政为担保的地方融资平台债务隐藏着巨大的风险。

“土地财政＋地方融资平台”：城镇化建设资金的主要来源

第一，土地财政。地方政府土地财政行为主要包括两方面：一方面，通过高价出让土地，取得巨额土地出让金。2013年前11个月全国300个城市土地出让金收入超过2.7万亿元，较2012年同期上涨了62.65%。另一方面，高地价带来高房价，带动房地产税费增加。地方政府除了直接获得土地出让金之外，还获取一系列与土地相关的税费收入。据统计，2012 年全国房地产“五税”总收入为10128 亿元，5类房地产税收总和占地方财政收入的比重为16.6%，创历史新高。

第二，地方融资平台。分税制后形成的财权上收、事权下放的非均衡体制，决定了地方政府在城镇基础设施建设方面的巨大资金缺口。在不允许借债的法律约束下，地方政府组建各式各样的融资平台公司，并以土地收益进行扶持，代替政府行使投融资职能。地方政府借助融资平台负债主要有两种方式：一是以土地抵押获得银行贷款。2012年底地方融资平台贷款余额高达93035亿元。二是以土地收入为担保发行城投债。2012年我国发行的城投债521只，发行量6414亿元，比2011年增加了3854亿元，同比猛增150%。

土地财政为地方融资平台债务埋下隐患

随着我国城镇化的快速发展，特别是2008年全球金融危机爆发以来，以土地财政为依托的地方融资平台已成为地方政府筹措建设资金的重要手段，地方融资平台成为地方政府负债的重要主体。一方面，地方融资平台承担了大部分公益性项目投资，对推动城镇基础设施与城区改造发挥了重要作用；另一方面，地方融资平台也积累了大量债务，并已严重威胁到经济社会平稳健康发展。

第一，土地财政是地方融资平台债务规模迅速扩张的催化剂。近年来，在我国房地产、地价的双轮驱动下，土地财政也由此进入了快速增长通道。由于地方融资平台具有地方政府背景，贷款有土地抵押担保，这使得商业银行的资金配置进一步向融资平台贷款倾斜，土地收益成为地方融资平台债务规模迅速膨胀的催化剂。通过融资平台筹集的大量资金，地方政府将一小部分用来征用新地块增加储备土地，大部分投资于待售土地的通水、通电、通路等基础设施建设。地方政府的基础设施投入让市场预期到该地块的价值会上涨，从而带动该地块周边储备土地价格的上扬。随着房价的上扬，地方政府土地收益也随之增加。土地财政与地方融资平台债务形成互相推动的态势。

第二，土地财政又是引爆地方融资平台债务风险的导火索。以土地为杠杆借债融资，以土地为诱饵吸引投资，再通过土地出让获得地方财政收入，这一土地经营城镇化方式，可能由于房地产发展形势的突变而暴露出巨大风险。一旦房地产价格迅速下跌，土地财政必将大幅缩水，由于土地出让收入是偿还融资平台债务的主体，土地财政将成为引爆地方融资平台债务风险的导火索。

建立地方融资平台债务风险预警机制

截至2012年底，我国各级政府融资平台负债规模达到12.1万亿元，相当于我国2012年GDP的24%、全国财政收入的110%。目前，这种融资方式已经出现了难以回避的债务风险问题，严重威胁到经济社会的可持续发展。迫切需要地方政府转变土地财政模式，做好化解地方政府融资平台债务风险各项工作。

第一，转变以GDP为核心的政绩考核体系，加强对地方政府债务状况考核。以GDP为核心的评价体系导致地方政府以土地财政为依托，依靠地方融资平台大量举债建设形象工程，最终导致经济过热和偿债风险。为此，要把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，从源头上控制地方融资平台债务的过度膨胀。

第二，建立地方融资平台债务风险预警机制，将地方债务纳入全口径预算管理。一要逐步完善地方政府债务统计体系，实行政府债务信息主动披露制度。二要参考借鉴国际经验，加快建立地方融资平台债务风险指标预警体系，建立包括债务率、负债率、偿债率和负债资产比、新增债务率、土地出让收入占比等指标。三要将地方融资平台债务逐步分类纳入预算管理，进一步完善地方政府性债务管理制度。积极编制政府流动资产负债表，完善债务动态管理制度，积极编制政府流动资产负债表和债务收支计划，及时反映建设项目的投资规模、资金使用和偿还本息等情况。

第三，加快推进房产税立法，增强地方政府偿债能力。十八届三中全会提出，“加快房地产税立法并适时推进改革。”笔者认为，可以将现行的土地增值税、契税以及土地出让金等各种税费合并，转化为在房产保有阶段统一收取的房产税。由于房产税是永久的可持续税收，可以为城镇化建设提供稳定的资金来源，有助于破解城镇化建设资金过度依赖土地的困境。

第四，有条件地允许地方政府发债，拓宽城镇化建设融资渠道。十八届三中全会提出：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”在有效增强地方政府风险预警能力，建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理的前提下，有条件地允许地方政府发债，逐步形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。除此之外，还应拓宽城镇化建设融资渠道，推进政策性金融机构改革，鼓励社会资本参与城镇公用设施投资运营。