巡视工作的历史沿革、现实成就和制度创新

对权力的制约和监督，是党的十八大以来廉政建设和反腐败斗争的主要话题。巡视制度以其规范的监督方式、内容和效果，作为党内监督制度的创新进入人们的视野。

巡视制度是中国古代行政监察的重要形式之一，由皇帝和中央监察机关定期或不定期派遣监察官巡察地方，虽是建立在封建君主专制体制的基础上、有特定服务对象的制度，但在一定程度上对惩恶除奸、监察百官、惩罚警诫、反腐肃贪和整顿吏治起到了一定作用。

现代意义的巡视制度是党内监督的制度之一，是中国共产党中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行巡查监督的制度。透过巡视工作的历史沿革、现实成就去分析党内监督制度创新的价值，对于全面深化改革、深入推进廉政建设具有重要意义。

　一、巡视制度的兴起和历史沿革

中国共产党的巡视工作传统早已有之，但不同时期重点各有不同。1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作继续加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。进入改革开放新时期后，巡视工作重点逐渐转移到党内监督。1989年党的十三届四中全会以后，党中央提出开展巡视工作，并对如何开展巡视进行了初步探索。1996年中纪委十四届六次全会作出了“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。

2002年11月，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”写入党的十六大报告。2003年7月，“中央纪委、中央组织部”正式组建中央巡视办公室和5个巡视组，并到辽宁、云南进行巡视试点。2004年全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党委也陆续设立了121个巡视机构。这一时期的巡视工作，完全不同于以往临时抽调人员组建临时性机构的办法，中央巡视组组长均由中纪委、中组部刚离工作岗位、还没办理退(离)休手续的正省（部）级干部担任，副组长则由副部级巡视专员担任。中央巡视组的职能是检查省级领导班子及其成员的党政纪律：包括遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线方针政策的情况；贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况；贯彻执行民主集中制的情况和选拔任用领导干部情况。在隶属关系上，中央巡视组直接对中纪委常委会和中央组织部部务会负责，其工资和组织关系均归属中纪委，与地方无利益关系。

2004年2月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，在“监督制度”一章中列出“巡视”一节。规定“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。”巡视工作的主要任务是：了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况，和中央要求巡视的其他事项。工作职责是向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。党内监督条例把巡视制度正式确立为党内监督的一项重要制度，其后中央和各省（区、市）先后组建巡视机构，巡视工作全面推开。截至2006年年底，中央巡视组已对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、9家中央管理银行、4家国有金融资产管理公司、部分保险公司进行了巡视。另外展开了国有重要骨干企业的巡视试点工作。

2007年党的十七大把巡视制度正式写进党章：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年制定《中国共产党巡视工作条例（试行）》，7月13日印发颁布。同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。2010年6月，全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开，意味着党内巡视制度扩大至军队。

巡视制度有多年的历史，但公众对它的了解并不多，有人将其比作“钦差大臣”，显然两者有着本质区别，巡视组的定位是中央的“千里眼”。长期以来，对各级党政领导班子，特别是“一把手”的监督，一直是党内监督的薄弱环节，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，监督缺位让权力如脱缰野马，与恶性膨胀的贪欲联姻，“一把手”们“前腐后继”就成为必然。巡视机构的权力由上级党委赋予，具有自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱的特点，强有力的监督方式在制约“一把手”上具有先天的优势，可以说，巡视制度在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。从20世纪90年代发展至今，巡视工作的制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。陈良宇、侯伍杰等一些高级领导干部腐败案发，最初的线索来源都与巡视工作有关。可以说，新时期的巡视制度是从无到有，根据时代需求逐渐变化的。