新农保、城居保合并破解二元养老体系

今年2月，国务院颁布实施了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）合并实施。这在破解城乡养老体系二元结构、制度碎片化等方面迈出了关键一步，是在落实《社会保障十二五规划纲要》关于“推进制度整合和城乡衔接”和十八届三中全会关于“整合城乡居民基本养老保险制度”的基本要求。统一城乡居民养老保险的最大意义在于形成稳定的制度预期，并勾勒出了未来全国养老保险体系改革“两层结构化”的阶段性目标。

生存公平+劳动公平

受经济发展阶段约束和养老保障需求特点影响，中国的养老保险制度承担着双重职责。一是保证老年居民生存公平，兜住养老底线；二是保证退休人员劳动公平，满足基本生活需要。城乡的二元差距、条件禀赋差异以及缴费负担能力不同，使职工和居民对制度化养老的需求具有双层差异化特点。城镇职工要求提供满足基本生活需要的可靠养老制度，更加体现多缴多得、劳动公平和机关企事业单位统一缴费机会公平。城乡居民要求覆盖全民、能够解决生存危机的兜底养老制度，更加体现少缴费、多获得的历史欠账福利补偿。在这个背景下，养老保险顶层设计亟待解决两个问题。一是为农民和城镇无保障人群提供制度化、带有福利属性的保障项目，又要让各方承担得起；二是推进城镇职工养老保险的公平化改革。从劳动公平角度看，退休人员养老金要比在职工资低一些，养老金替代率（养老金占退休前工资的比例）要从计划经济习惯水平降至适度区间。从机会公平角度看，推进养老金双轨制改革，需缩小机关、事业单位、企业群体的养老金差距。现阶段，受养老需求分化和制度供给能力的约束，这两个问题难以在一个制度框架内解决。统一城乡居民养老保险制度，为缴费能力不足的群体设立了第一层养老体系，具有“国民养老金”兜底和福利补偿属性。

生存公平恩格尔系数标准+劳动公平目标替代率60%标准

全国养老保险“两层结构化”发展是在城市化进程中逐步形成的，城乡居民养老保险和城镇职工基本养老保险两个层次的养老体系结构框架，分别提供低水平和高水平的梯度保障。城乡居民养老保险更多体现国家养老兜底的责任，新颖之处在于由国家财政给予基础养老金福利保障，保障水平定位于生存公平恩格尔系数标准。城镇职工基本养老保险更多体现权利义务的相对应，养老金享有量与参保缴费贡献相统一，保障水平定位于劳动公平目标替代率60%标准。

全体国民可自由选择参加养老保险体系的梯度层次。对于缴费困难、无业或工作不稳定居民，可参加低缴费标准的城乡居民养老保险。对于有一定缴费能力的城镇职工、个体工商户、灵活就业者，可参加高缴费标准的城镇职工养老保险。两个层次的养老保险可以进行转换和对接。

养老保险“两层结构化”发展不是为了建立新的二元结构体系，而是在破解城乡二元养老体系过程中的阶段模式，有利于最终建立城乡统一的养老保险体系。考虑到农民和城镇无保障人群的缴费能力不足以及财政负担状况，率先打破城乡壁垒，建立低水平起步的、统一的城乡居民养老保险制度，兜住养老底线，是现实的阶段性选择。