肖天亮：战略决策失误与甲午惨败（2）

缺乏适应时代要求的战略决策体制机制

对于甲午战败之因，梁启超曾经讲到，“西报有论者曰：‘日本非与中国战，实与李鸿章一人战耳!’其言虽稍过，然亦近之”。从战略决策角度分析，清政府战略决策屡屡失误，既与决策者自身认识、分析和决断能力不足有关，更与缺乏先进的战略决策体制机制有关。

甲午战争是一场大规模的近代化战争。近代化军队与农业时代的军队相比，已经发生了根本性变革。陆军除了传统的步兵、骑兵，还产生了新型的炮兵、工兵、后勤兵、卫生兵等，同时海军舰队逐步成为主要作战力量。作战空间不再局限于陆地和河流，而且延伸到海上。战争保障不仅是传统意义上的粮草等方面，而且涉及国家的工业、交通、通信、金融体系等。

从东北亚战略形势看，这场战争不仅与中国、日本和朝鲜的历史命运直接相关，而且将英国、俄国、德国、美国、法国等大国卷入进来。各种国际力量及其利益在这里纵横交错。在如此复杂的战略环境中进行决策，必须把内政与外交、军事与政治、陆战与海战有机统筹起来。如果没有一个完整、科学的近代化决策体制机制，不可能做出正确有效的战略决策。

日本在向西方学习的过程中，逐步建立了新的战略决策体制机制。早在1878年，日本就开始模仿德国的陆军制度，将参谋局改为参谋本部。参谋本部是一个近代化国家武装力量的最高指挥机关，它的职责是贯彻和执行最高统帅的命令，拟定、落实作战计划，组织进行战前动员，指挥协调各部队、各军种、兵种之间的配合以及调动部队作战。至1879年，参谋本部已经能够有效履行职责。

1893年，天皇又批准《战时大本营条例》。在大本营中，参谋总长参与筹划最高统帅部的机密事项，负责拟定全军的重大作战计划。在大本营中设置各机关的高等部，根据重大作战行动计划管理相应事务。1894年战时大本营正式开设后，为了统筹军事、政治和外交诸方面，日本首相和外相也都参与大本营会议，共同决策。决策层尽管有内争，但能够一心对外，从民主到集中，形成统一意志。

反观清政府，其战略决策、外交交涉以及战争中清军部署等重大事项，几乎都交由年逾七旬的李鸿章一人或数人承担。清政府决策层多数从未跨出过国门，视野狭隘、年龄老化、体制僵化、多方受制。以李鸿章为代表的“办事者”，不得不在正面抗敌的同时，还要在背面应对“评论者”的冷嘲热讽乃至落井下石。庞大的大清帝国没有相应的国家职能机构可利用，部分辅助决策的人员，还是沿袭千余年来所谓的“谋士”、“幕僚”。这些人大多擅长词章之类的清谈，既不了解日本也不能正确认识自身，尤其对于新时代的大国关系、军事上的多兵种大兵团作战、近代化的战争规律等问题更是一窍不通。战争爆发后，他们大多只会发出诸如“蕞尔小邦，螳臂挡车”或“传檄列岛，踏破东京”的虚谈空论，根本拿不出实际的军事行动方案。战争爆发后，疏于战争准备的清军慌忙应战，最后只能是全军溃败的悲惨结局。

经过250年的兴衰沉浮，清朝初年尚武的精神与体制都已流失殆尽。武官的权力和地位不断被削弱。地方决策权集中在属于文职系统的总督、巡抚手中，当战争发生时，各省总督临时任命调动将军参战。李鸿章身为大清国直隶总督兼北洋通商大臣，既是政务官员，又是主管北洋外交事务的外交官，同时还兼任对日作战的总司令。这样的职权，与近代战略决策体制极不符合，国家军政体制极为混乱，对于一场关系国家生死存亡的重大战争来说，无疑是有违近代化战争规律的致命缺陷。

大敌当前，如果把整个国家与民族的命运全部寄托在个别决策者身上，不仅是危险的，也是不公平的。甲午战争的失败固然有慈禧、李鸿章等的个人原因，更与缺乏战略决策的组织形式密切相关。正是基于此类反思，甲午战争后，晚清军事改革者大都高呼改革首先要从改革军事制度入手。

任何决策，都是通过一定的组织形式来实现的，这对于发挥战略决策的效能十分重要。进入21世纪以来，随着全球化、信息化不断发展，安全环境更加复杂多变，不仅要求战略决策者具备多谋、善断、速断的素质，更需要建立科学、高效、精干的战略决策体制机制，以集中各方面的智慧，协调各方面、各系统的关系，为决策者在面临重大威胁或危机爆发时作出正确的决断提供制度上的保障。