[学习时报]推进政府协商民主建设

众所周知，新中国成立之初，中国共产党和中国政府就开门纳谏，就国家事务进行广泛协商。经过60多年的实践，中国的协商民主已经成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。党的十八大在协商民主的原有涵义上，进一步提出了广泛多层制度化的发展方向。对于各级政府而言，在当前深入推进法治政府建设的进程中，协商民主的发展与完善更有其特定的时代意义与价值。

实践中，早在上世纪80年代，特别是上世纪末以来，为了适应社会发展的要求，我国很多基层政府，就已经在政府决策中尝试引入民主协商。其中，浙江温岭的地方政府，十多年来持续开展各种形式的协商民主，从民主恳谈到参与式预算，已在全国成为典型和样本。此外，近年来全国各地盛行的听证会、咨询会、协商会等等，也已成为政府了解民意和获取民众支持的重要途径。

在许多地方政府，协商民主的要求已经建章立制。尽管在地方政府规章中没有使用“协商民主”这一概念，但其精神却在规章中得以体现。比如，《山东省行政程序规定》作为我国第二部规范政府行政程序的省级政府规章，对行政决策程序列有专章，明确规定重大行政决策出台前必须征求有关方面意见，通过座谈会、协商会、开放式听取意见、听证会等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议，充分协商协调。可以说，我国一些地方政府的协商民主不仅在立法、决策等实践中广泛应用，而且更通过制度化的形式进行了明确和规范。

政府在行政行为中，协商之所以必要，原因大致有三。

减少决策失误。重大行政决策是对行政管理中最为重要的事项做出决定或者选择。行政决策是行政行为的起点，决策正确与否，直接关系到一个地方经济社会能否又好又快发展。长期以来，我国一些地方政府未经科学论证和民主协商擅自上马各种项目和工程，由于决策失误，不仅导致大量资源浪费，而且群众不满，以至影响社会稳定。只有决策前和决策中充分协商与论证，才能最大限度地避免不符合民意的决策出台，从而保障政府理性。

扩大公众参与。公众参与是公民、法人和其他组织参与行政权力运行过程，从而影响决策结果的制度。公众参与有利于促进公众与政府的沟通，进而达成共识，增进公众对政府行为的认同和接受。行政行为通过加强公众参与度，不仅能确保决策的公开透明，而且公民的知情权、参与权、监督权等也在这一过程中得以保障和实现，从而消除和化解各种社会矛盾，不断提高政府公信力和执行力。

保证执行畅通。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，因而政府的定位主要是执行。在执行前，需要沟通讨论，比如违章建筑，是否拆，如何拆，需要商讨。在执行中，加强沟通，取得理解和支持。尊重行政相对人的参与权和话语权，更有利于减少摩擦，保证行政行为的执行更为顺利畅通。

政府协商的必要是从价值层面而言，在实践中，这一理论和制度发挥其应有的功效，还需要完善的制度设计和安排。其中，哈贝马斯所阐述的协商民主的两个基本原则对我们不无参考价值：第一，政治决策最好通过广泛的协商来作出，而不是通过金钱或权力；第二，在协商过程中，参与者应该尽可能的平等和广泛。

为此，我们也必须认真探索和完善各种协商的程序和方法。浙江温岭的实践给我们提供了借鉴的样本，但有很多探索仍处于初步阶段，需要理论的提升和实践的总结。比如，民主协商中，由谁来主持和制定议事日程，谁来听证，由谁依据什么标准来选人，如何保证协商富有成效，协商的结果如何采纳，等等。诸多问题还有待研究。在此仅从三个方面加以探讨。

协商的主体要求。所谓协商，是参与人各方在平等自愿的基础上，就共同关心的问题进行面对面的对话与讨论，以便取得一致意见。因此，协商参与主体应避免两种情况。一是协商主体不平等，各方难以充分地、坦诚地交流，处于强势地位的政府可能会主导协商民主的过程和结果。二是协商的质量难保证。协商民主要求参与者具备一定的理性分析和判断能力，甚至一定的专业知识。所以参与人员是否具有协商的意愿和能力，选择就相当关键。

协商的内容要求。协商的内容要法定。对一级地方政府而言，哪些事项由政府决策，应严格依照法定权限和范围。在协商的内容上，一要避免协商的内容越权。比如，山东省行政程序规定，在重大行政决策事项范围的确定上，有八大类需要由政府作出重大行政决策的事项，并规定县级以上人民政府可以根据各地情况具体确定重大行政决策事项。与此同时，地方人大及其常委会又具有重大事项决定权，这是地方人大及其常委会的一项法定职权。政府的行政决策权需要与人大的重大事项决定权明确界限，避免制度间的摩擦，增加制度间的对接。二要避免协商的盲目性、随意性。协商议题有的专业，有的宏观。哪些议题协商具有实质意义，哪些议题无需协商，也需要进行论证和筛选。

协商的程序要求。协商的程序要规范。为了避免协商效率低下，久拖不决，以及协商流于形式等，很多省市在重大行政决策的具体程序上，都明确进行规定，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究等程序。尽管如此，如何避免行政行为的民主协商中，参与人的产生机制不够透明、范围不够广泛等具体问题，仍是政府在协商民主中不可忽视的环节。

总之，在政府行为中广泛开展协商民主，对于推进法治政府建设和民主政治建设意义深远。目前的问题是，如何进一步地予以细化和规范，从而使这一制度更好地发挥其应有的价值和作用。