纵论法治中国建设（2）

记者：我们的立法还存在这样那样的问题，其中的一个突出表现就是法律往往失之过宽，给了行政法规、规章甚至规范性文件太大的自由空间，而有关配套的行政法规、规章及规范性文件往往又失之过严，尤其是在针对当事人义务方面，结果导致我们的制度可遵守性、可执行性比较差，严格执行会造成不公，不执行又会伤及法律制度的权威。而一些地方政府往往以上级政府的规定无法执行为由不严格执行。这也是目前上面三令五申，下面有时“无动于衷”的一个主要原因。在您看来，这是不是意味着我们的立法体制本身也需要改革完善？

江平：我们的立法体制总的来说是多元的形式。像刑法典、民法、诉讼法这些根本法是由人大法工委来负责制定的。其他的部门分散，由各部门来立。各专门委员会搞不搞立法是有不同看法的。有的观点认为专门委员会要立法；有的认为专门委员会不要搞立法，只搞法制检查。这样让各专门委员会自己也茫然了。我到底主要搞什么？我是搞立法还是主要搞执法检查啊？像这些问题严格说起来就是缺乏一个规则。我认为各专门委员会完全可以搞立法。要有一个规则，财经委员会、法制委员会、文教委员会都应有自己的立法权限，就是说起码可以提供一个立法的草案版本。可是现在实际上搞得不多。另外，像人大的机构的改革也是很迫切的。人大必须是议政机构，不能就是听会。现在全世界哪有2800多人的大议会啊？代表的讲话也不公开，这很难说把人大作为一个议事机构。这些与我们所预期的目标还是差得比较远。

记者：那在行政方面，法治的重点是什么？

江平：行政方面我觉得就是一句话：把权力关在制度的笼子里，这是最核心的目标。因为现在看起来，公权力还是太大了。公权力侵犯私权利的现象还是相当普遍的。如何把公权力关在制度的笼子里面，这是当前一个最迫切的问题。而且把权力关在制度的笼子里面，不仅是法治政府的迫切需要，也是廉洁政府的前提。只有把权力关在制度的笼子里面，权力受到制约，才能够解决腐败的问题。腐败的根源就在于权力被滥用了。现在提出来各级政府要制定权力清单，明确你享有哪些权力，就明确了哪些是你不应该享有的。这实际上也就是李克强总理说的：法无禁止即可为，法无授权不可为。对于私权利法律没有禁止的都是自由的，对于公权力来说法没有授权的都是禁止的。因此政府的权力必须要有授权，有法律授权才能合法，法律没有授权就是违法，就是越权了。但是这个问题落实起来是非常困难的。因为公权力一旦掌握在政府的手中，掌权人都希望权力越大越好，谁希望管得那么严啊，这是人的本能。当初国务院法制办领导在做行政许可法的报告时说，市场主体自己能解决的尽量自己解决，市场主体不能解决的由社会自治团体去解决，只有市场和社会不能解决的政府才来干预。但是现在看来，政府审批的事项仍然是一大堆，每个部门都希望有权力，都希望盖我的章才能通过。所以应该说习惯势力太大，或者说中国几千年来就是这样一个对公权力缺乏约束、限制的社会。现在要限制公权力是非常困难的。而要真正限制约束公权力，还要是从立法来着手。立法是非常重要的，因为授权除了极个别完全由上级政府授权给下级，一般来说是法律授权，只有法律授权政府，政府才有这个权力。如果法律不健全，就谈不上政府权力的合法性。把权力关在制度的笼子里面首先应从立法着手。

记者：由此看来我们立法的任务还是非常重的，法律从有到好这个过程也是非常艰难的。比如，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就政府法制工作机构发挥政府法律顾问作用提出了要求。一些地方也陆续建立了政府法律顾问制度。十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”的要求，山东等地积极响应，出台了地方的具体措施。可以说，建立健全政府法律顾问制度对于保障政府依法决策、依法行政，有效约束规范政府权力意义重大。但问题是，怎样才能解决政府法律顾问“顾而不问”，能力与需要处理的事项不匹配、待遇低、态度不端正等问题，从而使政府法律顾问真正发挥作用？

江平：我们曾经提出对国有企业和国家机关都要设立法律顾问。国有企业规定了首席法律顾问制度。但是现在看起来做得都不太够。比如说国有企业的首席法律顾问，按道理来说，企业对外签订的合同或者一些决策事项，都必须有首席法律顾问的签字才可以。但是这一条做得比较少，基本上还是一把手决定。政府的法律顾问也是这样的。我们现在有没有明文规定每个政府机构必须有法律的工作人员啊？有些政府机构有法律工作人员或法律顾问，但存在的问题是凭什么让法律顾问负担那么大的责任。政府给不给法律顾问一定的级别。如果他的级别很低，实际上他根本参与不了重大决策。但如果把他的级别定得很高，可能部门说这个怎么行啊？怎么一个法律工作者能够有这么高的地位啊？这些问题又涉及到体制问题了。此外，这里还涉及一个待遇的问题，比如说让律师担任政府的法律顾问，如果是一个好的律师他不愿意干。政府的这点工资相对于他的报酬来说太低了，市县法律顾问的待遇多低啊。但是你如果找一般的律师，又往往不能胜任工作。政府的法律顾问，得真正有权威，在法律方面精通，政府工作也要精通。所以这些本身都有困难。我观察，好像现在政府方面的法律顾问从他的能力来看，和他所应该担负的责任相差比较大，不足以胜任这个责任。