现代国家中央与地方关系的基本特征 （2）

充满自由活力的地方是现代国家的另一个构成因素

然而，在看到现代国家的兴盛与拥有一个稳定强大的中央政府密切相关，同时也必须注意到现代国家之所以能够不断创新和保持繁荣，也离不开一个充满自由活力的地方。现代民族国家的兴起过程中，地方同样也是一股不可或缺的力量，自由活力的地方和强大稳定的中央一起构成张力，两者不断冲突又不断妥协、相互制约又相互支撑，共同塑造了现代国家的中央与地方关系格局，推动其经济社会的不断发展。

在欧美发达国家，一个充满自由和活力的地方，很大程度上是由具有地方民主形式的地方自治体制来加以保障的。在英国，地方的自治是由来已久的强大传统，它对英国议会政治和国家治理模式的形成和发展功不可没。在美国，英国乡镇自治的精神被进一步发扬光大，进而成为指导美国建国的根本理念。托克维尔这样描述美国的地方自治：“在康涅狄格以及所有新英格兰的法律中，我们可以看到这种地方自主的产生和发展，而这种自主今天仍是美国自由的原则和生命，……，根据乡镇自主的原则，人们将自己组织起来，为自己的利益、情感、义务和权利而努力奋斗。在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。他由衷地称赞美国地方自治所产生的成就：“我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美国，到处都使人感到祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就像自己的利益一样”。即使是在中央集权传统很强的法国，在经历中央与地方关系调整的风风雨雨之后（吴国庆，1998），也在1982年出台了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》，试图通过地方分权改革促进地方自治和地方民主，由此推动法国的中央与地方关系发生了几百年来最为深刻的变化。目前，地方分权改革中确立的地方自治原则已经成为法国中央与地方关系中不可动摇的原则。

由此可见，地方自治在保证地方自由活力、推动地方民主和构建现代国家中起着至关重要的基石作用。托克维尔甚至断言：“我认为地方分权制度对于一切国家都是有益的，……，只有地方自治制度不发达或者根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度”。

规范化和制度化的中央与地方关系协调机制是构建现代国家的重要保障

在强大稳定的中央与自由活力的地方之间，必然会产生矛盾和冲突，如何合理界定两者各自的权限范围、有效化解双方的纠纷是现代国家处理好中央与地方关系的重中之重，而能否建立起一套较为规范化和制度化的中央与地方关系协调机制，也是现代国家中央与地方关系中的另一基本特征。

从具体内容来看，现代国家中央与地方关系的协调机制包括立法协调、行政协调和司法协调等。但无论采取哪一种协调机制，都采取了较为规范化和制度化的形式，其中“依法而治”成为现代国家处理中央与地方关系的核心原则。中央与地方的博弈，主要是围绕着相关法律法规的制定、执行和司法裁决来进行的。

首先，大多数现代国家都在法律中有规范中央与地方关系的相关内容，有的是在国家的根本大法——宪法中加以明文规定；有的则是制定专门的关于中央与地方关系的法律，如“地方自治法”或“中央与地方关系法”。在美国，联邦宪法中对于联邦与州的权力划分有明确的规定，在第一条第（8）款以列举的方式规定了联邦国会所具有的各项权力，在第一条第（9）、（10）款则规定了各州不得行使的权力，并在第十修正案中明确：“本宪法未授予合众国或未禁止各州行使的权力，均由各州或人民保留”。日本的中央与地方关系的基础是以“地方自治法”为基本法的地方自治制度，此外日本宪法中专门有一章对地方自治问题作了规定，从根本大法上对地方自治制度给予保障。根据宪法和地方自治法的有关规定，日本地方政府是独立于中央政府的法人，具有自治行政权、自治立法权、自治组织权和自治财产权（林家彬，1996）。德国的宪法《基本法》也对联邦和地方的关系做了专门的论述，尤其是对联邦和各州的立法权限做了详细区分，将其划分为“联邦专有立法、竞争性立法、联邦框架法、共同职责、州专有立法”五大领域。

其次，一旦中央与地方产生纠纷，一般由专门的机构按照现有相关法律进行仲裁，司法体系常在其中起着最关键的作用。在美国，联邦最高法院在处理联邦与州冲突、调节两者关系时的地位和作用至关重要。事实上，正是最高法院的一次次判决实践有效协调着联邦与州之间的关系，较好地实现两者的良性互动，并且能够跟随着时代的变化和需要对中央与地方关系进行适应性的调整。此外，全球有50多个国家设立了以监督和保障宪法实施为宗旨、以违宪审查为主要职能的宪法法院，不少中央与地方之间的纠纷是由其宪法法院来进行裁决的，例如德国的联邦宪法法院具有作为独立宪法机构的宪法保护职责（《基本法》第93、94、98条），并且它也拥有自身的管理机构，与其他类型法院相比，它具有高高在上的地位（沃尔夫冈·鲁茨欧，2010）。法国设有宪法委员会，作为违宪审查机构，它对法国立法机构、行政机构和司法机构均有约束力，被认为是法国所有公权力的最高机构，负责裁决中央与地方产生纠纷时的宪法问题。与此同时，对于更为普遍和频繁的中央和地方在行政事务领域的争端，法国一般由相应的行政法院进行处理。法国的行政法院名义上属于行政系统，实则是独立于行政系统和司法系统之外的行政司法机构，可以受理包括中央与地方问题在内的行政纠纷。