新常态下的财政政策：思路与方向

2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”作为研究者，我们需要理解所谓“新常态”的内涵，就其运行特征进行判断，从而把握好提出政策建议的方向和要领。

一、对新常态的理解

何谓新常态？《经济日报》评论员文章认为，新常态表述之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定。因此，中央以“新常态”一词作为对当前中国经济形势的特征判断，并且以战略高度来提出，表明了中央对目前我国经济增长所处阶段的变化规律的深刻认识，并且这样的认识也将对我国未来中长期的宏观政策选择产生方向性和决定性的重大影响。《经济日报》钟经文的署名文章则认为，中国经济发展的新常态不能简单归纳为经济增长速度下降几个百分点的表象，而是需要从经济结构的再平衡和增长动力的转变等多方面的表现来共同反映。国务院发展研究中心副主任刘世锦也称，与我国增长速度放缓相适应的是，中国经济结构目前即将和已经发生的重大的转折性变化。

笔者认为，对决策层的“新常态”这一概念表述，关于其基本内涵的判断在于我国当前和未来一段时期所面临的经济运行状态的阶段性改变，即从原来的状态向一种新的相对稳定的常态的转变。尽管经济增长速度不是其唯一的表征，但首先需要对应到的，还是这个国内学术界和其它相关方面已经共同讨论了相当一段时间的，关于我国潜在经济增长率“下台阶”的问题。

在过去的三十年中，我国年均GDP增长率这一龙头指标，处于9.8%左右的高水平，邓小平“南方谈话”后的二十余年，则在两位数的10%以上，而目前不论是国内还是国外的学者，大多认为这一高增长速度不可能再维持下去，很可能要下降到相对较低的区间。但关于这个新的增长速度区间的量值，目前还没有形成一个基本的共识。譬如目前宏观调控当局所设定的年度增长速度“7.5%左右”的相关表述，应该反映了相关管理部门所判断的区间中值；而在学术界，以林毅夫教授为代表的一些学者认为，如果中国能够处理好当前的基本问题，把需要做好的改革等事情做到位，那么还将有望继续实现二十年8%左右的增长速度；而以刘世锦研究员为代表的另外一些学者则强烈反对这一提法，认为中国目前的增长模式不可持续，增长速度很可能很快会降到7%以下；而花旗银行等机构的预测则更是认为未来中国经济的所谓“新常态”将放缓至5-6%的增长速度。

在当前还没有形成统一共识的情况下，这里笔者并不打算直接对未来“新常态”下的具体增长速度区间进行判断，但需要指出的是，在“新常态”概念下我国经济运行的下一阶段的表现，可以认为是要完成一个以增长速度指标为代表的运行态势的探底过程。关于这一探底过程中我国所面临的现实状态，中央已经有了“三期叠加”（经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期）这样的提法。事实上，这几个期间的客观存在都是无可否定的，但我认为，在“三期叠加”之上，更需要注意到的是“改革攻坚克难的推进期”的又一重叠加。这意味着在正确处理和对待目前的探底过程中，将过去的状态与相对稳定的新常态上衔接时，我们能够选择的最关键变量即为制度供给变量。而在选择制度供给变量，并伴随着打造中国经济“升级版”的一系列努力，即优化结构、提高质量，“稳增长、惠民生、调结构、促改革”。其中的“促改革”，无疑是尤其值得执政管理者看重、选择和把文章做足的关键事项。如果能够处理好“促改革”的问题，就将有望相对顺利地趋稳，并通过结合调动各种上行因素来对冲下行因素的努力，能够完成一个“蓄势”的阶段，进而迈入能够追求一个长期中的次高经济增长速度区间的阶段。

尽管目前关于这个次高增长速度区间，并没有一个研究主体可以拿出全套的模型处理实证数据进行预测而得到一个较为精确、能够形成共识的判断，但笔者认为，我国应当有望在改革取得实质性进展的情况下，于7%以上的经济增长速度区间运行相当长的一个时期。这主要基于以下的分析认识：

首先，现阶段我国在城镇化和老龄化等大的演进趋势面前，所具有的潜力、活力的释放空间依旧是清晰可见的。譬如，在经历此前若干轮的建设与升级换代改造后，我国的基础设施目前依然存在着较为迫切的、进一步换代升级的需求。从我国高铁客运所经常面对的“一票难求”的旺盛需求，或者其它领域不鲜见的“局部短缺”现象，我们不难观察到未来通过进一步激发产能的利用能力、增长空间和需求释放以后，由供给的回应所能够形成的支撑未来继续增长的条件。具体考察可以列举，中国经济未来增长的潜在空间包括：新型城镇化的发展空间；实体经济技改换代空间；基础设施多轮升级空间；服务业成为长期增长新引擎的空间；与科技、信息等因素结合的农业现代化空间；环保产业应运而起的增长和支撑作用空间；地区间的梯度推移空间；消费占比低的调整和人均收入增长空间，以巨额外汇储备支持“走出去”的对外投资空间，等等。但所有这些空间的打开、潜力的释放，莫不需要以改革来“激活”，以制度供给来提供放大“乘数”。

因此，我国在人口红利消失、劳动力成本上升、常规投资活动边际收益下降的过程中，依然具备了通过改革释放制度供给红利的巨大潜力。通过改革来放松供给约束，以制度供给来激活供给潜力，是目前最值得争取的未来增长前景。通过改革来达到经济增长“趋稳”、“蓄势”，把“新常态”和需要调动的“新动力”，以及在认识上特别需要强调的“新供给”有机结合，应是使未来我国进入长期的次高增长速度区间状态的最重要着眼点。