衰败的美利坚——政治制度失灵的根源（2）

法院和政党治国

现代自由民主国家的政府有三大分支——行政、司法和立法部门——对应政治制度的三个基本类别：国家、法治和民主。行政部门用权力去执行法规、实施政策；司法和立法部门权力制约这种权力以确保公器公用。美国一向有对政府权力缺乏信任的传统，故一直强调司法和立法制度对国家的约束作用。政治学者斯蒂芬•斯考罗耐克把19世纪美国政治的特点归纳为“法院和政党组成的国家”，在欧洲由行政官僚执行的政府职能，在美国则由法官和选举代表代为执行。直到19世纪80年代，美国才真正拥有一个现代化的、中央集权的、选贤任能的官僚体系，在全国范围内行使职权；而又过了半个世纪，直到罗斯福新政时期，美国的专业公务员队伍才逐渐壮大。相比法国、德国和英国等国家，美国的公务员体系改革在时间和效率上都差得多。

20世纪中期，随着政府规模的大幅增长，美国开始向一个更现代的行政国家转型。从20世纪70年代至今，美国税收和政府支出的总体水平并没有很大的变化；虽然美国从1980年罗纳德•里根当选为总统后，便开始反对福利国家，但似乎无从拆分“大政府”。在20世纪中，美国政府的管辖范围显著地扩大了，掩盖了其施政质量的大幅下降。这主要是因为在某些方面，美国已再次沦为一个“由法院和政党治国”，法院和立法部门篡夺了行政部门的许多正当功能，致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。

在其他发达民主国家由行政官僚体系处理的行政功能，在美国逐渐被法院系统“司法化”，导致昂贵的诉讼案件爆增、决策迟缓、执法标准不一。在今天的美国，法院已不是对政府的制约，而成为了政府变相扩张的替代品。

同样，国会也在篡夺权力。无法再向立法者直接行贿的利益集团，已经找到其他途径来征服和控制立法者。这些利益集团获取了与自身社会代表性极不相称的影响力，扭曲了税收和支出政策，从自身利益出发操纵政府预算，拔高了政府赤字的整体水平。他们还诱使国会通过各种各样法令，大大降低了公共管理的质量。

这两种现象——行政的司法化和利益集团影响力蔓延——往往会侵蚀人民对政府的信任。这种对政府的不信任，能够自我延续和自我强化。人民出于对行政机构的不信任，便会要求行政部门接受更多的司法审查，从而损害政府施政的质量和效率。同时，人民对政府服务的需求，诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这两个过程都降低了行政官僚体系的自主性，反过来又导致政府更加僵化、墨守成规，更加缺乏创造力和连贯性。

以上过程的结果，是代表性的危机（crisis of representation）：普通公民感到民主成为了一个幌子，政府被各路精英们暗中操纵，不再真实地反映大众的利益诉求。最讽刺和怪异的是，造成这场表征危机的主要原因，竟是初衷本是使体制更民主的改革。事实上，美国当今的问题是法治过了头、民主过了头，而国家能力没跟上。