衰败的美利坚——政治制度失灵的根源（5）

麦迪逊之误

经济学家曼瑟尔•奥尔森曾就利益集团对经济增长乃至民主制度的负面影响提出著名论断，并于1982年出版《国家的兴衰》一书。他具体研究了20世纪英国经济的长期衰退，并提出，在和平、稳定的环境下，民主制度会不断积累利益集团。这些集团不是在创造财富，而是利用政治体制攫取利益或寻租。这种租金不具有生产力，损害公众利益。但公众团结不起来，无法进行有效组织，不能像银行业或玉米生产商那样自觉地保护本行业利益。结果，寻租行为就这么耗下去，只有战争或革命等社会大震荡才能将其强行阻断。

上述观点对于利益集团的描述极其负面，与之相对的是，还有一种比较正面的看法，认为公民社会或自发性组织有益于民主制度。托克维尔在《美国的民主》中写道，美国人有着组织民间团体的强烈愿望，而这是民主的训练营，人们可以通过集体活动掌握创造公益的手段。匹夫之勇不足谋，只有团结起来才能实现公共福祉，比方说，可以集体反抗暴政。这种观点一直延续到罗伯特•帕特南等20世纪的学者。帕特南认为，这种自我组织的愿望——“社会资本”——对民主有好处、也有坏处，不可一概而论。

麦迪逊本人对利益集团看法颇为天真。他提出，就算一个人不同于某个团体的宗旨，全国范围内团体的多元化程度也足以防止出现霸权。政治学者西奥多•罗伊指出，20世纪中期的“多元主义”政治学理论与麦迪逊如出一辙：利益集团之间的相互作用可以创造公共利益，就像自私的个人在自由市场相互作用可以创造公共利益一样。政府没必要监管，因为没有一个高高在上的人能够界定何谓公共利益。美国最高法院就“巴克利诉瓦里奥”（Buckley v.Valeo and Citizens United）案件的裁决取消了利益集团参与竞选活动的献金限额，这正是罗伊所说的“利益集团自由主义”。

观点针锋相对，如何协调？显而易见的办法是区分“好的”公民社会组织与“坏的”利益集团。前者据说是源于热情，后者源于私利。公民社会组织既可以是为穷人造房子的教会，也可以是保护公共利益的游说组织，例如推动保护野生动物的海岸栖息地的政策。利益集团可以是代表烟草业或大银行的游说公司。

遗憾的是，这种区分经不起推敲。某个组织自称代表公共利益，不等于它实际就是如此。例如，某个制药公司的游说组织可能特别善于公关，倡导政府投入更多资金抗击某种疾病，但其他更为紧要的疾病可能就失去了应有的重视。另外，利益集团寻求自己的利益，这不等于它就没有权利为自己说话，不等于它的主张一无是处。如果某项监管条例事先没有经过周详的考虑，就会损害该行业及其员工的利益，相关利益集团就该有权利向国会喊话。这些游说集团通常是最能暴露政府错误决断的信源。

利益集团多元主义（interest-group pluralism）最显著的缺陷是代表性缺失。谢茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主权的人民：一个现实主义者眼中的美国民主》一书中提出，美国民主制度的实际操作与所谓“民治、民有、民享”毫无关系。他指出，政策不会回应大众的欲求，政治参与程度和政治意识实际上非常低，真正的决策是由一小撮有组织的利益集团做出的。奥尔森也持类似观点：并非所有的公民组织都具有相同的集体行动能力。最吸引国会注意力的利益集团并非是美国人民利益的集中体现，而是那些组织能力最强、最有钱（两者往往是同义词）的团体。没有组织、没有资金、没有教育的社会边缘群体成为受害者。

政治学者费奥利纳（Morris Fiorina）拿出了大量材料，证明所谓的美国“政治阶级”比全体美国人民立场更加极端。但支持中间道路的美国大多数人不吃这一套，同时，他们自己却缺乏组织性。这意味着，政局被有组织的政治活动家们所把持，无论是政党、国会、媒体或游说集团。这些政治活动家汇总到一起，最终结果不是一个各方利益的妥协方案，而是政治的极端化和政治僵局。

多元主义理论还有一个问题：它把公共利益看作是个人私利的总和。这排斥了群体协商、对话、沟通的可能性。无论是经典的雅典民主，还是托克维尔笔下的新英格兰小镇会议，公民都可以就社会的公共利益话题进行直接的商讨。人们很容易把这种小规模的民主政体浪漫化，抹消小国与大国之间的差异。但任何一个大型团体的组织者都会告诉你，只要信息均等、规则公允，在讨论堕胎、吸毒等争议话题时，经过30分钟的面对面讨论，任何人都会改变主意。多元主义理论的假设是，利益是固定的，立法者只要充当利益的传送带即可，不需要通过协商表达第三方意见。