衰败的美利坚——政治制度失灵的根源（6）

否决政治（Vetocracy）的崛起

美国宪法凭借对国家权力的分权制衡来保护个人自由。美国政府是在反抗英国君主统治的革命中诞生的，另外，还借鉴了英国内战时期反抗君主专制的思想资源。不信任政府，相信个人的自发性活动，乃是美国政治的显著特点。

亨廷顿指出，美国宪政制度中，各级权力不是按照具体职能划分，而是一级一级往下复制，所以，有些地方可能由某个权力机关一枝独大，有些地方则互相争权夺势。联邦主义不是说把某种特定的权力移交给某一级政府，而是层层复制。比方说，处理废水的政府职能，从联邦政府这一级往下，州、地方当局有着一模一样的权力架构。权力机关设置冗余、缺少上下级关系的清晰划分，因此政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化，利益集团的广泛渗透，美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础，形成所谓的“否决政治”。

美国两党自19世纪以来，在意识形态上从未像今天这么极端。政党呈现出地理分布：整个南方地区几乎都是共和党，而东北部地区则找不到共和党人。罗斯福新政联盟瓦解，1980年代民主党统治国会的时代一去不复返，两党对于总统职位和参众两院的争夺变得越来越均衡化，双方轮流坐庄。两党竞争日趋白热化，竞选资金放开管制，导致两党“军备竞赛”，礼让之风荡然无存。两党在美国大部分州巩固了各自的统治地位，通过重新划分选区来确保本党候选人连任。同时，党内初选的设置使得候选人局限于少数做足准备的政治活动家。

不过，政治分化并非最严重的结果。民主体制的宗旨不是消灭冲突，而是和平解决分歧。好的政治制度应当推动符合最广大人群利益的政治方案。但美国的麦迪逊主义分权制衡体制，加上政治分化，最终实施效果极为可怕。

民主体制必须平衡两方面利益：既要保证所有人都具备参与机会，又要保证把事情办成。理论上来说，民主决策应该由所有人达成一致意见。家庭、原始部落内部常常是这种情况。但随着共同体人数增多，共识式决策的效率急剧降低。因此，大多数情况下，决策是由人群中的一部分人做出的。决策者人数越少，效率就越高，但也会产生既得利益者。

少数服从多数的制度不一定是最理想的民主程序，因为可能剥夺了近半数人群的权利。按照简单多数票的原则，一小部分选民就可以代表整个共同体。此类制度不是按照什么深刻的正义原则创立的，而是为了方便行事。民主制度产生了各种衍生机制，例如（美国国会的）终止辩论提付表决程序（防止无休止的拖延），限制议员修改宪法的权力，以及所谓的“复归原则”（reversionary rules），保证立法机关未能达成一致意见时，民众仍然有章可循。

权力下放至不同的政治主体，使得个体可以阻止全体的政治行动。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格，或者说，所谓的“否决点”很多，导致集体行动的成本升高，甚至寸步难行。以前，美国某党占据统治地位，能够平衡多数人与少数人的利益。但1980年代以来，美国政党局势更加胶着、竞争更加激烈。

相形之下，所谓的威斯敏斯特制度自1688年光荣革命以来不断沿革，几乎没有什么“否决点”，成为世界上最重要的民主制度之一。英国公民拥有对政府的强大制衡能力：定期选举议员。（英国的媒体自由传统也是重要因素。）不过，在其他方面，英国的体制集中——而非分散——权力。理想的威斯敏斯特制度只有一个单一的、全能的立法机关——没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。英国采用简单多数选举制，政党监管严格，通常是两党联合执政或执政党稳占议会多数票。终止辩论提付表决程序在英国只需要在场议员简单多数票通过；英国议会不允许美国式的冗长辩论。议会多数党有权决定强大的行政部门负责人；法案一旦由议会通过，通常不会遭到法院、中央政府或地方政府等机关阻挠。这就是英国体制常被称为“民主独裁制”的原因。

威斯敏斯特制度虽然倾向于权力集中，但根本上仍然是民主制，因为选民具有把政府选下去的权利。一旦出现不信任票，首相任期未满即可下台。这意味着，英国政府会更加注重呈现在选民面前的整体表现，而不是特定利益集团或游说公司的诉求。

威斯敏斯特制度产生的政府比美国更强势。以预算程序为例，英国的国民预算是在内阁和首相的指导下，由专业的公务员指定的。预算案由财政大臣提交给议会下院表决，通常一周或两周内，就可产生通过或否决的表决结果。

而在美国，国会主导预算案。总统提交最初的建议，但大多数是展望性质的档案，无法决定最终稿。作为行政部门分支的美国行政管理和预算局对预算案没有决定权，纯粹是向总统建言献策的又一个游说机构。预算案移交给一个个国会委员会，历经数月时间，议员们塞入各种修正案以换取他们手握的一票——由于没有政党约束，参众两院主席无法协调议员们的个人意见。

美国的预算案审核程序受各方牵制、耗时漫长，让游说公司和利益集团有了可乘之机。在欧洲的大多数议会制国家，利益集团向单个议员游说毫无意义，因为政党纪律限制了单个议员对政党领袖的影响力。美国则恰恰相反，国会某个委员会主席能够对立法程序施加巨大的影响力，因而引来大量游说公司。

发达国家面临的一大难题是福利制度不可持续。当代福利国家的社会契约是好几代人共同形成的，在过去，出生率高、人均寿命低、经济增长快。现代民主国家凭借金融手段将福利难题拖延至未来，但人口的压力仍然存在。

福利难题并非不可逾越。二战后的英国和美国的国债占GDP比例要比现在高。瑞典、芬兰等斯堪的纳维亚国家1990年代也遇到了福利危机，随后通过调节税率和财政支出，成功渡过难关。澳大利亚甚至在21世纪自然资源大发掘之前就消灭了外债问题。但解决上述问题需要一个健康的、有效运转的政治制度，而美国恰恰没有。美国国会现在已经丧失了一项基本功能，好几年没有正常表决通过一次预算案了。

经典意义上的威斯敏斯特制度从未存在过，即使是英国，也逐渐增强了分权制衡的因素。不过，英国以及欧洲、亚洲大多数议会制国家的否决点都是比美国少。（某些拉丁美国国家于19世纪复制了美国的总统制，因此遇到了类似的政治僵局和行政部门政党化等问题。）

美国的独特之处不止是预算程序。按照议会体制，立法起草工作主要是由行政部门的技术官僚完成的，这些公务员不受政党轮替的影响。各个部门通过部长向议会负责，也就是最终向选民负责。这种制度有利于长远战略的思考，立法工作的连贯性更强。

美国完全没有这种制度。美国国会死死捏住立法权不放，结果却制造了一个日渐臃肿、人浮于事的政府。国会下属的各个委员会常常建立功能重叠的项目或机构。例如，按照近500项强制命令，五角大楼每年必须向国会报告各种事务，没完没了，费时费力。国会巧立名目创设的工人再培训项目有50个左右，而教师再培训项目有82个。

金融部门多头管理：美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局以及一些联邦检察官。联邦政府的各个管理机构由不同的国会下属委员会监管，而每个委员会都不愿放权。这种制度在1990年代能够很容易地解除金融监管，但2008年金融危机后要重新加强监管则困难得多。