傅达林：法律大国转型法治强国

党的十八届四中全会提出了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标。具体到法治路径上,我以为就是要从以形式法治为主的“立法中心主义”,走向以实质法治为主的“执法中心主义”

在法律体系、法治设施逐渐完备的基础上,中国如何经由形式法治实现实质法治?如何从“法律大国”转变为“法治强国”?党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对全面推进依法治国的战略部署,预示着中国又一次站在了法治转型的历史新起点。

党的十八届四中全会勾画了全面推进依法治国的宏伟蓝图,提出了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标。具体到法治路径上,我以为就是要从以形式法治为主的“立法中心主义”,走向以实质法治为主的“执法中心主义”,促进良法得到良好的实施,最终实现中国从法律大国向法治强国的跃进。

一是在法治体系中确立“执法中心主义”路径。法治的实施、监督与保障,一定程度上都可视为执法问题。中国不能走“司法中心主义”道路,以法律实施为重心的法治转型,需要构建一种由司法与行政执法共同构成的“执法中心主义”进路,重塑法治的权威与公信。党的十八届四中全会《决定》尤为强调行政执法体制和司法体制改革,两者共同指向法律的实施系统,凸显出法治中国建设的重心所在。只有从司法和行政执法领域打通法律运送正义的两条“大动脉”,才能矫正有法不依、执法不严、司法不公、守法不均,为整个法治肌体输送健康血液。

二是创造性推进宪法的实施与监督。宪法的实施与监督,统领着整个法治体系。四中全会《决定》强调,“坚决维护宪法法律权威”,“加强宪法实施”,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”,这为宪法实施与监督提出了明确指引。在推进宪法实施与监督的具体路径上,在宪法的体制框架内,创设具体的机构和程序机制,让那些纸面上的制度落到实处,不失为一种可行性选择。

三是实现行政执法规范化、严密化、法治化。中国的法律法规,主要依靠行政执法去贯彻实施,而行政执法的要义在于规范化、严密化和法治化,走出以往选择性执法、运动式执法的窠臼,以培育和塑造出良好的守法习惯。首先要建立健全行政组织法,按照四中全会要求,要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；其次要完善行政程序法,加强行政执法行为规范化建设。尤其在决策上,应重点落实“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”,建立执法行为规范指引,全面推进行政执法公开,克服钓鱼执法、寻租性执法、疲软式执法、滞后性执法等,彻底纠正行政执法不严格、不常态、不平等的现象；再者要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”,将近年来积累的行政问责制经验及时上升为法律,消除实践中的问责疲软现象,形成内部监督、司法监督、舆论监督多方位的监督格局,倒逼行政执法迈向法治化新常态。

四是确保司法体制改革取得实效。司法是保障法律实施关键环节。当前,社会上对司法体制改革还存在一些讨论。要保障司法体制改革顺利成功,应端正对司法功能的认知,进一步凝聚共识。对于司法去地方化、去行政化,人们还担心具体操作中的隐形障碍和利益掣肘。例如,去地方化如何破解地方障碍?人财物统管如何避免人情社会的干扰?法官职业化如何消解既得利益群体的阻力?法官、检察官如何遴选?

四中全会对司法体制改革提出了不少实招,如建立领导干部干预司法问责制度,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的法院、检察院,探索建立检察机关提起公益诉讼制度等,这些指向明确的举措都有待良好的消化吸收。只有进一步落实司法体制改革方案,才能让完善的司法与行政执法一起,共同激活法律实施的权威和公信力,促使中国从法律之治转型为良法善治,从法律大国转型为法治强国。

(作者系西安政治学院军事法学系理论军法教研室副主任)