界定政府间事权需从法治入手

财政部长楼继伟在十八届四中全会后出版的《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》中发表署名文章，强调需要推进各级政府事权规范化、法律化，要明晰各级政府事权配置的着力点，地方事权行使应以不损害政治稳定、市场统一和其他地区利益为原则。

《预算法》修正案通过以来，财税改革的速度加快。《预算法》界定了政府作为一个整体的预算支出的权力，随后国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》，进一步要求明确政府间事权划分，“在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策”“对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金”。但政府间的事权到底如何分割仍然悬而未决，尤其是中央与地方之间的事权分割，央地对此并没有明确的原则与思路。

近十几年来，地方屡屡突破统一的财税制度、法律法规框架，以实现地方的政治、经济与社会意图。例如，地方政府为招商引资，对高科技、先进制造业、高端服务业等允诺税收优惠、财政补贴。上海、天津等地为了吸引优质企业和优秀人才，推出返还20%的个税(地方分享部分的50%)、购房退个税等优惠政策。财税优惠形成的政策洼地，明显增强了发达地区优势，扩大了区域经济发展的失衡。

财税补贴政策除了用来吸引外来资源，也被地方政府用来保护本地企业。与新能源、新技术研发、农业等有关的本地企业获得税收优惠和财政补贴。近年新能源汽车流行，各地方政府都出台了购买新能源汽车补贴的目录，但无一例外，只要有本地的车企，就一定在目录中，加大了外地车企进入本地市场的难度。早些年的啤酒、烟草、白酒等行业莫不如是。地方各行其是的格局严重阻碍了中国统一市场的形成。

楼继伟执掌财政部以来，着力推进全国财税制度的统一，他多次强调，“未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策”“不得突破国家统一财税制度”，收权中央、单一财税制度的思路越来越明显。事实上，以目前中央的财权及决策影响力，中央在政府间事权分割决策上拥有绝对话语权。按理说，地方很难突破中央划出的条条框框，中国比其他联邦制或地方自治的国家要更容易形成统一市场。

中央总是在强调“国家统一的财税制度”，要推进“各级政府事权规范化、法律化”，改革开放以来，渐近式改革的思路深入各部门决策者的骨髓，试点先行、政策特区的实验不绝如缕，这种试点的制度是所有政策洼地可以存在的源头。

同时，近年部分政策违反上位法的也不鲜见，这些政策很大程度上是造成区域市场分割的根本原因。例如，房地产调控中的限购令，违反了上位法《行政许可法》，限购令加强了户籍在社会管理与经济政策中的使用，已经成为影响劳动力自由流动最大的制度障碍，其政策遗产正逐步蔓延到义务教育、落户等。

要让政府间事权规范化、法律化，首先要做的是界定各级政府的事权，并将其法律化，这自然包括维护全国统一市场、保证政治稳定等职责。也只有用法治的手段约束不可以随意变动政府间事权，政府间事权才有可能真正的规范化、法律化。

(作者：上海金融与法律研究院研究员)