安徽：有序推进农村转移人口市民化需要顶层设计

推进农村转移人口市民化的“有序”性有空间和时间两个维度，这种秩序通过一系列制度安排来实现，而制度安排直接影响着农村转移人口市民化的走势。近期笔者在做安徽省“十三五”时期人口和人才发展专题研究，涉及到农村转移人口市民化问题，为此在省内外作了相关调查和研究。我们在调查中发现，近期各地进行的户籍制度改革出台了不同的城市落户条件政策，人们称之为“市民化门槛”。不同“门槛”的落差，构成了农村转移人口市民化的空间秩序，更深刻影响着农村转移人口市民化的走势。

高素质人力资源是经济社会发展第一要素，而且是当下我国经济转型升级背景下各区域竞相获取“新人口红利”的基础。调查发现，各地在出台城市落户条件政策时非常注重获取高素质人力资源的取向，以沿海发达地区尤甚。我们在珠三角和长三角地区调查到，一些特大城市和大城市今年以来相继出台新的户籍改革政策并给出城市落户条件，总体上看，落户基本条件包括：（1）持有该城市居住证超过5～7年；（2）持证期间按规定参加当地城镇社会保险超过5～7年；（3）持证期间依法在当地缴纳所得税；（4）被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；（5）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。落户条件对于高素质人才给出优先政策，包括国内外名校高学历毕业生、高级职称专业人才、连续3年在该市缴纳城镇社会保险基数高于该市上年度职工平均工资2倍以上的人员、最近连续3年计税薪酬收入高于上年同行业中级技术或管理岗位年均薪酬收入水平的人员、按个人在当地直接投资（或投资份额）计算达到一定业绩的投资和创业人才可以优先申办。这种落户政策是“先入围、再排队、人才优先”，形成一种“排队”的时间秩序。从落户条件的标准来看，一般低学历、低技术、低收入、无投资的农民工显然处于劣势，排序只能在最后。如此高的落户条件事实上构成大量普通农民工在打工地进城落户的难以逾越的“门槛”。

调查还发现，在内地欠发达地区的二、三线城市，落户条件的标准相对较低，无论是居住证时限、学历水平、职称等级还是交税与否、有无投资等方面，都比沿海发达地区的特大城市和大城市要宽容许多。这样，就导致农村转移人口市民化出现一种趋势：高素质人口向发达城市流动集聚，不发达地区城市则集聚素质相对较低的人口，并形成依落户条件高低和城市发达程度高低的由高到低梯度分布格局，由此形成一种“梯度”的空间秩序。这种状况应该说是由市场机制和政策落差叠加决定的，但对于新常态下促进区域发展均衡化则有不利之处。

安徽长期以来一直是农村劳动力输出大省，常年有1000万至1200万农民工进城打工，其中约有800万左右在长三角、珠三角发达地区城市打工。目前安徽外出农民工已经到了代际转换阶段，即20多年前外出的青壮年农民工逐渐转变为失去劳动能力的老人，第二代农民工逐渐成为外出农民工的主体。面对发达地区城市落户“门槛”，各方面起点都很低的第一代农民工大都将被挡在门外，而且“按序排队”的时间也耗不起，他们的可行选择只能是返回原籍养老。粗略估算，未来5年，安徽在上世纪80年代到90年代初外出的近800万第一代农民工中将可能有500万至600万的老龄人由于无法达到打工地落户条件、不能在打工地落户而回流原籍。这一代农民工大都是“在外挣钱，回家盖房”，老龄回乡后，既无技术职称，也无资本积累，更无在原籍工作经历以及相应的纳税缴费。相比沿海发达地区而言，安徽城市的落户条件标准较低，但即使是较低“门槛”也是这些回流老人难以逾越的。我们作过小样本调查，目前农村人口向城市转移的意愿、置换承包地和宅基地的意愿等之所以不如想象的那样强烈，主要不是观念原因而是经济原因，最重要的原因就在于这些回流老人需要一片生存空间，现时在外的青壮年农民工也要预留这么一条“后路”。虽然调查的只是小样本，但“一叶知秋”，反映的是一种趋势性现象。

按此趋势的逻辑推论，全国凡是农村转移人口输出大省可能都将面临这一问题。如中西部地区的许多省份，可能都将在未来5年面对数百万第一代外出农民工老人回流养老的沉重压力。这是一个覆盖广大中西部省区的普遍趋势，将引致众多欠发达省份特别是农村劳动力输出大省在未来人力资源供给和城镇化上遭受巨大困扰，并可能在全国形成新的人口结构与分布的“马太效应”，从而带来区域发展不平衡的矛盾，因此值得在国家全局层面上高度关注。

由此我们考虑，研究解决“有序”推进农村转移人口市民化问题，仅限于时间秩序是不够的，还必须考量空间均衡问题；仅限于一省一地是不够的，而必须有全国的通盘统筹。在农村人口跨省跨区的大尺度空间迁徙中，诸如上述趋势及其引致的问题不是一省一地能够解决的，更不是各省市县各自为政的“碎片化”户籍政策和落户标准所能够达到一定均衡的。因此，现实需要国家在顶层设计上充分考量全局统筹的户籍制度改革，兼顾发达地区与欠发达地区的诉求，从保障农民工切身利益出发，探索试点跨省市的农村转移人口市民化的一体化协同与保障改革，减少政策“门槛”，增加保障服务，形成基本均衡化的农村转移人口市民化制度系统，使“有序推进”成为均衡的有序而不是加剧区域不平稳的有序。建议决策层和学术界对这一重大趋势及其问题进行更加广泛而深入的调研，在此基础上加强国家对农村转移人口市民化制度的顶层制度、均衡政策的设计与指引，以指导和规范各地的户籍制度及其落户政策改革。