宋洪远：用法治思维助力农村改革（3）

光明网：经济增速放缓后，农民增收面临哪些挑战？“一号文件”关于农民增收的部署作用几何？

宋洪远：最近几年，农民收入总的形势是好的，实现了农民收入的“十一连快”，城乡居民收入差连续四年缩小。为什么在好形势下，我们还要讲农民增收的问题？第一点，就如文件中提到的，中国要富，农民必须要富。农民是一个非常大的群体，如果这个群体富不起来，那么整个社会就不会富，所以这是促进农民增收的一个基本要求。

第二点是，农民收入增长“十一连快”未来具有不确定性。党的十八大明确提出，要促进农民收入持续较快增长。那如何保障“十一连快”的发展势头，实现持续增长，是我们面临的一个挑战。

第三，中国经济增长进入新常态之后，确实存在着制约农民收入增长的因素。过去“十一连快”有其特殊背景：首先是总产量和价格双增长导致的家庭经营收入增长；其次，劳动力转移规模扩大和农民工收入水平提高作用下的工资性收入的提高，即规模和转移数量与工资水平双提升；第三，是以补贴为主的转移性收入提高，过去我们既提高了补贴的标准，又扩大了补贴的范围，也是一个双增长的概念。这就是说，“十一连快”是三个“好事成双”带来的。但是，随着中国经济进入新常态，就业机会减少会影响工资性收入，政府财政收入减少又会影响政府投入和补贴，这就使得转移性收入受到影响等等。

这三方面的因素，正是“一号文件”再次强调促进农民增收的背景和原因。今年“一号文件”促进农民增收的措施包括：保证农业农村投入；提高农业补贴政策效能；完善农产品价格形成机制；强化农业社会化服务；推进农村一、二、三产业融合发展；拓宽农村外部增收渠道以及大力推进农村扶贫开发。简单概括就是投入增收，补贴增收，稳价增收，服务增收，产业增收，转移增收和扶贫增收。

光明网：当前，一些地方非法征用农民土地、非法占有农民集体资产等问题时有发生，“法不下乡”成为农村法治的困局。今年尤其强调农村法治建设有何考量？面临哪些挑战？

宋洪远：从全局来看，农村的法治建设是薄弱环节。

“一号文件”在加强农村法治建设方面的基本思路和要求是，加快完善农业农村法治体系，同步推进城乡法治建设。文件提了两个“善于”的要求，一是善于用法治思维和法治方式做好农村工作，二是要善于乡规民约引领作用，把法治建设和道德建设相结合。

具体来讲有五个措施，第一是健全农村产权，保护法律制度，分为五个要求：对加强农村集体所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护；通过修法，明确现有土地承包关系，保持稳定并长久不变的具体实现形式；通过立法，界定农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间的权利关系；抓紧研究制定农村集体经济组织条例；加强农业知识产权法律保护。

第二，健全农业市场规范运行法律制度，规范市场运行。这也提到五点要求：健全农产品市场流通法律制度，比如粮食法；通过立法完善农产品市场调控制度，这个目前还没有法律；进一步完善农产品质量和食品安全法律法规；逐步完善覆盖农村各类生产经营组织者法律法规；适应新形势发展的要求，修改农民专业合作社法。

第三个方面是健全三农支持保护法律制度，这主要是规范政府。首先，要研究制定规范各级政府“三农”事权的法律法规，明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任；其次，要健全农业资源环境法律法规，依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护，制定完善生态补偿，和土壤、水、大气等污染防治法律法规。第三，要积极推动农村金融立法。目前，中国还没有专门的法律对开展农村金融服务做出规范，但像在美国，就有《农业信贷法》；第四，加快扶贫开发立法。

实现上面三个法律制度需要两个措施，一是要依法保障农村改革发展，提出要加强农村改革决策与立法的衔接，重大改革要做到于法有据，立法要适应农村改革发展需要。提出要深化行政执法体制改革，强化基层执法队伍建设；健全涉农行政执法经费财政保障机制；加强对农民的法律援助和司法保护。

另一条措施就是要提高农村基层法治水平，开展农村普法宣传教育，让农民学法、尊法、守法、重法；健全依法维权和化解纠纷机制；加强村民议事会的作用等等。

实际上，农村法治建设在具体落实过程中，更多的是一个程序问题和研究问题。比如要现有土地承包关系保持稳定长久不变，就要通过立法将它实现；再比如，农民集体土地所有权，农物承包权和经营权三权分离和三权分治的问题，我们在理论上提出三权分离后，实际上也已经做出了三权分治的改革，现在就是要把理论和实践通过法律确定下来。所以农村法治建设其实是操作层面的问题，要落实、明确权利和义务，使其制度化。