依靠法治破除简政放权深层障碍

新一届中央政府成立以来，把简政放权作为政府职能转变的重中之重，一系列简政放权的举措持续发力，大大激发了市场活力、社会活力和基层政府活力。但是，随着简政放权不断向纵深发展，来自于体制机制、历史传统、部门利益、管理能力等因素的困扰也日渐增多，在实践中出现了一些不容忽视的消极现象，比如，碎片化、中梗阻、数字化、变相反弹、中介服务混乱、非行政许可清理难度加大，等等。这些消极现象蚕食和减损了简政放权的积极成效，成为了政府职能转变的障碍，只有依法有效破除这些障碍，才能进一步推动简政放权工作向纵深发展。

破除部门权力的反复纠缠，需要法治

简政放权是“政府革自己的命”，取消和下放行政审批事项实质上是取消和下放政府权力，每减少一项审批就减少了政府部门的一项权力。权力与利益相关，触动利益比触及人的灵魂还难。

笔者在某地级市和某县级市共发放调查问卷600份，收回有效问卷435份。从调查结果看，在“您认为清理规范行政审批事项，建立权力清单制度的阻力主要来自于哪个主体”的六个选项中，选择“地方职能部门”的占49.0%，选择“地方各级政府”的占28.3%，二者相加占到了77.3%。为什么部门权力会成为简政放权的最大障碍，究其原因，不外乎两个方面。一方面，部门权力与部门利益密切联系，而部门利益背后往往又隐藏着权钱交易等腐败问题，或者为权力寻租提供了条件。另一方面，也是常常被忽视的一个方面，政府部门已经习惯了审批式管理，而且审批思维已经深深嵌入到了公务员的灵魂深处，可以说，根深蒂固的管制行政文化是简政放权遇到的最大障碍。因此，只有把行政审批权力关进笼子里，才能把简政放权工作推向深入，而法治是最稳定、最可靠的笼子。十八届四中全会《决定》提出，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。这就为破除部门权力的反复纠缠规定了红线，真正贯彻落实《决定》精神，可以有效规范行政审批权力的设定、运行和监督，进而从根本上改变官僚体系的审批思维和审批管理方式。

破除政策性路径依赖，需要法治

过去和当前正在进行的简政放权，无论是国务院，还是地方各级政府，主要是采取行政动员的方式，通过行政组织的科层结构，自上而下，层层推动。采取的具体工作方式是，发文件，定政策，规定时限和标准，最后进行检查验收。从执行效率来看，这种波浪式的变革冲击了行政部门的固有思维，克服了某些弊端，短时期内取得了积极成效。但是，这种依靠政策力量推动的改革两个天然弊端：一是政策性路径依赖极易导致简政放权的简单化。为了应付上级的检查验收，政府部门会进行“数字化、标签化”处理，导致“雨过地皮湿”的空泛或者“横竖一刀切”的激进。二是政策性路径依赖使得简政放权取得的成果不可持续。政策周期结束之后，没有后续长期性的约束措施及时跟进，导致一些审批项目又会悄无声息地恢复到原来的状态。因此，只有破除政策性路径依赖，才能提高简政放权的积极效果。

法治强调规则性和稳定性，法治进路可以有效破除简政放权中政策推动的随意性和多变性。十八届四中全会《决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”这为简政放权法治化指明了方向，贯彻落实《决定》精神，可以有效破除政策性路径依赖的束缚，从而确保简政放权改革的持续推进。

破除封闭化推进的模式限制，需要政务依法公开

囿于政策性路径依赖，简政放权基本上是在行政系统内部进行，从目标任务的提出，到具体工作的组织落实，再到最后工作成果的检查验收，基本上没有行政系统以外的力量参与，尤其是缺乏独立第三方的参与。当然，封闭化工作模式并不是暗箱操作，在诸如清理规范行政审批事项过程中也进行了较为广泛的意见征集，并通过适当途径及时向社会公开行政审批权力清单。但是，这种意见征集和成果公开是在封闭化工作模式的框架下进行的，也就是说，简政放权的基本面都是由政府部门先行确定的，尤其是简政放权的进程和结果都是由政府部门掌控的。封闭化的工作模式也进一步疏远了政府与社会公众的距离，社会公众“说不上话，插不上手”，政府部门无法“解民情、听民意、汇民智”，这就消减了社会公众对简政放权的理解和支持，使得简政放权很大程度上成为政府自身的“独角戏”。

阳光是最好的防腐剂，政务公开是破除封闭化工作模式和提高简政放权效率的有效途径。但是，实践当中，对如何公开，哪些内容公开，依据什么程序公开，还存在着诸多疑惑。法律是定分止争的标准，依法公开可以确保政务公开的规范性和统一性，可以避免政务公开的随意性。《决定》指出：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”这就为依法公开提供了明确指引，有助于根除实践当中政务公开“犹抱琵琶半遮面”的消极状态，可以有效破除简政放权中封闭化推进的模式限制。