“税收法定”是为建立一道由税法构筑的“防火墙”

“2020年之前，全面落实税收法定原则。”发言人傅莹在十二届全国人大三次会议新闻发布会上如是表述，引发社会广泛关注。中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，继十八届三中全会《决定》提出“税收法定”后，今年的人大新闻发布会再次强调了该原则，这是中国朝向法治国家建设进程中的一个重要事件。“税收法定”的根本目的，就是要建立一道由税法构筑的防火墙。

“税收法定”将政府课税权“关进制度笼子”

“简单地讲，就是为了将政府课税权‘关进制度笼子’，即法典化的税收制度。”王雍君向记者谈到，为什么要将课税权关进“税法笼子”，因为课税权是政府权力的核心和基石。对于任何政府而言，课税权都是其权力体系中最为重要的部分。没有课税权的政府是无法想象的，只存在于真空而非现实中。如果课税权不被关进笼子，设想把其他权力关进笼子即使是可能，也是极为困难的。最重要的理由是课税权的两面性：建设性和侵害性。这取决于政府对课税权来源和运用的方式。从最坏的一面看，课税权的滥用可以造成广泛的侵害。中国历史上许多王朝的灭亡，都与此密切相关。

王雍君指出，如今，税收的社会之痛并未消亡，只是以较为缓和的形式呈现出来。公民财产权利和公民权利，都可能因课税权的滥用而遭受侵害。这些侵害性在现代社会虽然已经受到限制，但课税权本身所固有的侵害性机制和侵害潜力，并未因这些限制而消失，特别是在法治欠缺的国家。因此，在所有文明社会，防止财产权和其他公民权利被侵害的正式保证是绝对必要的。税收法定的根本目的，就是要建立一道由税法构筑的防火墙，使得一种侵害性或没收式课税成为一种不可能的程序。

没有法治国家就没有真正的“税收法定”

税收法定就是要将课税权及其管理置于法治国家的约束之下。“税收法定包括两个层面，形式法治下的税收法定和实质法治下的税收法定。”王雍君谈到，形式法治下的税收法定要求课税权的创设及其管理，必须依据明确的法律并确保程序正当。特别重要的是，行政部门不能自行向公民创设纳税义务；行政部门依据法律或立法机关授权创设的行政性法规，不得逾越法律和授权的范围。以此而言，中国现行税法大多采取行政条例或行政法规的形式，需要逐步转换为得到全国人大正式批准的法律。税收立法的程序也需要改进，包括对授权立法的更多限制。任何政府都想获得宽松的一般性授权，因为正是这类授权使其在创设和管理课税权方面享有很高的自由裁量权，从而提高了滥用权力的风险。

王雍君认为，就现实意义而言，形式法治下的税收法定暗含着加强人大体制建设的要求。人大代表的代表性、专业化和职业化建设必须提上日程。理想的情况下，审查和批准税法的人大代表应成为通晓税法问题的专家。更一般地讲，法治国家的公共财政制度，正是通过宪法、普通法和行政法规三个层次确立起来的，以此约束和规范政府的财政行为。实质法治下的税收法定要求所有税法，包括关于税务行政管理、纳税人权利保护的法律和行政法规，符合实质正义和平等的法治精神。实质正义要求对课税目的的正当性进行测试，也要求所制定的税法得到纳税人或其代表的实质性赞同，后者进一步要求公民对税收立法过程的有效参与，平等要求对所创设的纳税义务不能行政歧视性的区别对待。