乡镇政府在农村基本公共服务供给中的困境与出路

2005年，党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”的改革命题，之后党的十六届六中全会、十七大、十七届三中全会以及十八大等党的重要会议均对公共服务均等化作出了重要论述。可以说，提升公共服务水平已经成为我国社会建设的一个重要主题。鉴于我国社会城乡二元结构特征，农村的基本公共服务供给水平过低，已成为影响我国基本公共服务均等化目标实现的主要障碍。

为完善农村基本公共服务职能，我国乡镇政府在公共服务的供给中不断地转变自身的定位、角色以及工作方式，尤其在城乡统筹发展之后，通过各部门之间的有机配合，公共服务水平和内容有了比较大的进步。但是，从现实情况来看，我国大部分乡镇的基本公共服务供给依然不能满足广大农民的实际需要，与城市相比，在数量和质量上依然存在差距。因此，加快推进我国乡镇政府在基本公共服务供给中的职能作用，是目前我们需要研究的重要课题。

一、乡镇政府在农村基本公共服务供给中的困境

1.乡镇政府职能不尽完备，导致农村基本公共服务供给效率低下。在中国的政治体制中，各级政府的职责范围本身相差并不大，但在权限方面却存在比较大的差距。对于乡镇政府来说，上级政府可以对其各项公共事务进行管理，造成基层政府行政权力的“条块分割”特征明显。当前我国各级政府的管理模式是条块交叉进行的，基层政府在执法、审批等方面受上级主管部门垂直管理，财政资源掌握在各级政府的主管部门手中，即权力在“条”。而执行的责任却在于“块”，即各级政府的平行管理区域。“条块分割”，一定程度上破坏了乡镇政府部分职能的完整性和统一性，往往会导致各机构之间职责不清，影响工作效率。

2.乡镇政府自身财力有限，导致农村基本公共服务供给水平低下。在我国的财政体制中，乡镇一级政府的预算地位处在最低的位置，乡镇政府缺乏财政自主性，这直接导致乡镇政府在基本公共服务供给中能力不足。在这种“条块分割”的行政管理体制中，各类公共服务资金和转移支付的专项资金通过垂直部门以财政拨款的形式层层下拨，在各项资金的使用过程中，乡镇政府只有执行的权力，没有独立的支配权。乡镇政府财权和事权的分离，造成各级政府部门在农村公共服务的供给中出现管理错位的现象。乡镇政府依然沿用传统的工作方式，即通常按照上级部门的工作部署对农村公共事务进行管理。但是，乡镇政府承担的公共服务责任往往比较大，这与他所拥有的财政权利严重不对称，导致农村基本公共服务供给水平低下。

3.农民利益表达渠道不畅，导致农村基本公共服务供给出现错位。从当前我国绝大部分乡镇政府的公共服务供给模式上看，决策方式依然具有显著的自上而下的特点。上级政府往往针对基本公共服务的项目、规模以及程序制定相应的政策，然后传达到镇政府，指令性色彩比较强。在农村基本公共服务政策的制定和执行中，农民对于自己的利益需求没有完备的表达渠道，缺少健全的公共服务需求表达机制。而且农民的低组织化也导致他们在需要维护自身合法权益时缺少相应的渠道和手段，无法依靠自身的力量提出和维护自己的权利。

4.乡镇干部考核机制僵化，导致农村基本公共服务供给缺少动力。我国乡镇政府作为五级政府体系中的基层政府机构，成为体制的最底端。对基层政府工作人员的考核依据是上级政府分派的指标的完成情况，并且考核往往采取“一票否决制”。这就导致乡镇政府在工作中只对上级政府负责，同样以行政命令的手段向村委会分配各项经济社会发展的任务。这种体制不仅严重僵化，同时权力过于向上级集中，导致乡镇政府在各项政策的制定过程中缺少自主权和选择权。在乡镇干部的考核机制中，以上级政府对乡镇政府的考核为主，同时还有乡镇政府内部同事之间的评价，而作为被服务主体的农民却缺乏话语权。这种考核机制导致对基本公共服务的评价主体单一，缺少第三方评价力量的参与，没有建立起有效的问责机制和监督机制。