地方政府债券置换有利于提振经济（2）

优化了商业银行资产结构。置换债券无论是采取公开发行还是定向承销发行，商业银行的资产得到了调整，减少的是高风险高收益的平台贷款，增加的是低风险低收益的地方债券，不利因素是收益率下滑。但文件指出“地方债纳入中央国库现金管理和试点地区地方国库现金管理的抵（质）押品范围，符合条件的地方政府债券，按中国人民银行规定，可纳入部分货币政策操作的抵（质）押品范围，纳入商业银行质押贷款的抵（质）押品范围，并可按规定开展回购交易”，这意味着商业银行可以据此地方债可以在银行间市场质押，流动性优势明显，而且贷款基准利率已到历史最低点，贷款的机会成本大幅下降；此外商业银行可以向央行进行再贷款以换取流动性。这些可以缓解银行购买置换债占用现金头寸挤出其他融资主体的现象，但要看到具体货币政策工具的决定权在央行。

增加了地方政府财政空间。定向承销丰富了地方债发行方式，有利于地方政府高效便捷地开展债务置换，置换债券针对债务存量，通过期限延长和利率降低减轻了债务利息负担，减轻了短期债务违约风险，扩大了地方政府财政调控空间，类似于欧洲的长期再融资操作，但是地方政府千万不要因为短期的债务置换而重回老路扩大债务。

拓展了央行灵活运用货币政策的空间。《中华人民共和国中国人民银行法》第29条规定：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。债务置换使得商业银行现金头寸被占用，必然会影响商业银行对其他融资主体信用投放的能力，商业银行为承接此次定向地方债发行，可能会预留额度，对低收益利率债短期有挤出效应，对流动性的长期效果要看央行如何进行对冲操作。需要特别指出的是在当前经济形势下，保证实体经济的流动性比以往任何时候都更有价值。

强化制度建设

总体上看，这一次债务置换依法合规，对短期经济包括资本市场有利，可以提高流动性并避免债务违约风险，但必须要杜绝的是地方政府产生的错误幻觉而重新导致“预算软约束”，地方政府将会从依赖银行贷款逐步转向地方政府债券，同时不可避免地要接受资本市场的检验，如何提高政府信用将决定未来的地方债券规模和公共融资能力。从长期看要解决地方政府债务问题除了采取债务置换等手段逐步化解外，还需要完善财税体制提高地方财政事权和支出责任匹配度外，更关键的是要从一些根本制度建设入手。

以落实《新预算法》为突破来加强债务管理制度建设。《新预算法》允许地方政府出现赤字，明确了省级政府作为举债主体；同时限制债务用途，规定举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；再就是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准，这增强了债务的透明度。《新预算法》规定举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；最后是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这一整套完备的法律制度，要贯彻落实好才能真正合理举债、用债和还债，在风险可控的前提下切实发挥债务融资的积极作用。

通过完善地方政府财务报告制度、预算公开制度、促进地方政府信用评级体系建设，以资本市场的市场约束规范地方政府债券。真正的地方政府债券必须要由市场来决定，从中长期看，要加快编制地方政府负债表在内的地方综合财务报告，通过预算公开给投资者提供完整有效的信息，便于第三方评级机构进行综合信用评级，根据不同地方的信用评级来确定发债额度，让资本市场约束发挥作用。

加快建立全口径预算基础上的中期预算制度。通过编制全口径预算全面掌握政府收支行为，在此基础上对中长期财政收支进行分析预测，结合政策和制度变革制定中期预算，使政府可以做长久打算，统筹考虑财政收支、债务收支等多种因素。