地方政府债券置换有利于提振经济

近日，财政部、中国人民银行、银监会联合印发《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，明确2015年省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府在财政部下达的置换债券限额内，采用定向承销方式发行一定额度地方债，用于置换一部分存量债务。

债务置换的背景

所谓债务置换，实际上是在财政部甄别存量债务的基础上将原来政府融资平台的理财产品、银行贷款等期限短、利率高的债务，置换成期限长、利率低的债券。存量债务中属于政府直接债务的部分，将从短期、高息中解脱出来，变成长期、低成本的政府直接债。应该说这是中国财政部门的一项创新举措。

地方政府在中国各项事务中具有重要地位。地方政府掌握了大量资源，同时也承担了大量的经济社会发展事务，事权众多但缺乏清晰的划分，中央与地方共担事务不少，后者往往承担较多，为了完成这些事务除了税收和上级转移支付外，债务融资不可缺少。分税体制下地方政府的财政收入来源中极为重要的是土地相关税费收入，这些收入和经济形势紧密相连，在经济形势好的时候，房地产业繁荣会带来大量的税收，同时土地资产价值增加会扩大抵押品的杠杆效应并带动信贷投放刺激经济；经济下行之时，房地产不景气会降低相关税收以及土地资产价值，进而导致银行缩减信贷量抑制经济，无形中放大了经济波动的程度。地方政府债务积累非一日所成，通过政府或事业单位贷款以及地方投融资平台，地方经济社会事业得到快速增长；但由于缺乏像发达市场经济国家市政债之类的常规融资工具，地方融资平台应运而生，在一定程度上规避了法律监管约束，加之以往官员行政考核偏重追求经济增长目标，使得地方政府预算软约束现象突出，“投资饥渴症”无法遏制，一些盲目投资、不规范管理也带来一些地区债务激增的不合理现象，使得某些地方经济风险、债务风险、金融系统性风险凸现。

为有效化解风险，对于地方政府债务除了严格约束不合理的债务融资行为外，还必须进行有效的疏导，保证合理的融资行为得以持续进行，以保持经济平稳增长，为此财政部门提出了债务置换的政策工具。2015年，财政部先期向地方下发1万亿元地方政府债券额度置换存量债务，置换范围是2013年政府性债务审计确定的、截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还的部分。据审计，截至2013年6月30日，地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还的债务达到18578亿元。1万亿元的总债券额度占2015年到期政府负有偿还责任的债务的53.8%。同时鼓励社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券。

债务置换的效果

债券置换牵涉到多个市场主体，政府、商业银行、央行置身其中，需要多方共同协商，效果需要具体分析。

有利于稳定投资，利好宏观经济。当前经济下行压力大，要稳增长就需要稳投资，而大量地方基建投资的债务偿还压力导致一些在建项目难以继续开展，如果停掉将会对经济形成大的负面冲击。2015年5月11日，国务院办公厅转发财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》明确了项目范围：“在建项目是指在国发〔2014〕43号文件成文日期（2014年9月21日）之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目”。通知要求“地方各级政府和银行业金融机构要按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。”通知提出在保证财政支出前提下，可加大盘活财政存量资金力度。为此可动用国库库款用于政府债券发行前在建项目的资金周转。当然，这种做法的限定条件是由相应的政府债券发行额度而且本地区国库库款余额超过一个半月库款支付保障水平。这实际上也反映出中央近期宏观经济调控的一种务实态度，必须要保证已有建设项目的资金链安全，同时这种手段符合财政反周期调控功能。