从国家发展战略角度审视边疆治理（3）

在国家战略层面重视边疆治理

既然今天中国的国家发展已经处于一个由核心区和边疆——包括陆地边疆、海洋边疆、空中边疆、底土边疆和利益边疆、战略边疆——组成的宏大的地理空间场域中，而在这样巨大地理空间中的边疆的治理和发展又相对滞后，并导致了边疆的薄弱，进而影响到国家发展总体目标的实现，那么，从国家战略的高度重视边疆治理及加强边疆治理，尽快补齐国家发展的战略短板，就成为必然的选择。而且，今天的中国也有能力和条件全面加强边疆治理。

从国家发展和国家治理的地理空间场域的角度来加强边疆治理，着眼的并不是边疆治理的某个或某些具体的方面，而是要从国家战略的角度或层面来考虑问题，即要提升边疆治理在整个国家治理格局中的地位，从而形成完整的边疆及边疆治理战略，进而持续增大边疆治理力度，并通过卓有成效的边疆治理来促进国家发展。同时，坚决摒弃将边疆问题或边疆治理置于民族问题的框架下研究和谋划的方式。从目前的现实来看，关键是要解决两个方面的问题：一是对边疆及边疆治理的认识问题，二是构建边疆及边疆治理的战略问题。

关于边疆的认识，具体又包括两个基本的方面：一是边疆的形态变迁问题，二是边疆在国家发展中的意义问题。首先，边疆的形态并不是一成不变的。迄今为止，国家疆域已经经历过无主权疆域、主权性疆域（即领土）两个基本形态，目前又出现了非主权的疆域。与此相适应，边疆也有非主权边疆、主权性边疆（领土边疆）和超主权边疆（如利益边疆、战略边疆）等形态。在边疆形态快速变化的当今世界，一些国家已经根据边疆形态的变化及时调整边疆战略并因此而获得了巨大的利益。在这样的形势下，中国绝不能自囿于传统的狭隘边疆观，必须与时俱进和乘势而为。其次，在国家发展的不同阶段，边疆的意义是不一样的。今天中国的发展及所处的外部环境，已经改变了边疆作为国家发展的末端和边缘性部分的定位，并将其凸显为国家发展最有潜力的区域和新的增长极。从某种意义上说，中国的发展和在当今世界的地位，在相当程度上取决于边疆的巩固和发展。当然，这里所说的边疆，绝不仅仅是陆地边疆和海洋边疆。

国家边疆战略具有宏大的格局和丰富的内容，但必须包括以下内容：一是恰当地界定自己的陆地边疆、海洋边疆，以及太空边疆和底土边疆，尤其是要加强陆地边疆与海洋边疆的整合。许多看似有定论的问题，其实都有重新进行审视和斟酌的必要。如陆地边疆的内部边际线的划定，海洋边疆的主权管辖区域的划定等，都要从国家发展和治理的角度认真审视；二是合理界定利益边疆、战略边疆，以及利益边疆中的经济利益边疆和安全利益边疆的区分，并认真研究如何通过巩固的战略边疆支撑利益边疆等。

如果说国家的边疆战略要解决的是国家的边疆格局问题，那么，国家的边疆治理战略要解决的则是对各种形态的边疆的有效治理问题。从中国目前的情况来看，利益边疆涉及的主要是构建和管控问题，战略边疆主要涉及的是战略布局问题。而国家边疆治理的战略，主要是涉及陆地边疆的治理和海洋边疆的治理两个大的方面。作为国家层面的陆地边疆治理和海洋边疆的治理，必须确定边疆治理的战略地位、边疆的开发和建设规划、经济和社会发展的基本政策、边疆发展中的政策支持，以及内地支援边疆等若干具体的政策。这些都需要由中央有关部门牵头制定。

国家的边疆战略和边疆治理战略形成后，国家的经济发展战略和布局，包括经济安全、政治安全、军事安全等在内的安全战略，地缘政治战略，外交战略尤其是周边外交战略和军事战略等，都必须进行相应的调整，使其与之相匹配和相辅相成。

（作者系国家社科基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”首席专家，中国政治学会副会长、云南大学教授）