从国家发展战略角度审视边疆治理（2）

边疆成为国家发展的战略短板

从古至今，边疆的界定与边疆治理都是相辅相成的。边疆是因为国家治理的需要而界定的，边疆治理则进一步巩固了边疆的区分，进而强化了边疆的存在。但从中国目前边疆治理及边疆发展的状况来看，虽然取得了巨大的成就，却与国家发展的要求之间存在一定的差距。

在历史上的边疆治理即王朝国家的边疆治理中，边疆治理都是围绕着核心区的治理而展开的。随着国家政治、经济和文化中心的移动，国家核心区及其治理在不断变化，国家的边疆治理便随着核心区及其治理的变化而不断调整，并服务于、服从于核心区的治理，甚至要为核心区的利益而作出牺牲。因此，边疆的治理水平和发展总是低于核心区，边疆的衰弱和边疆危机不时发生。

中华人民共和国成立后，国家按照民族国家的制度要求调整了对边疆的看法，加强了包括开发和建设在内的边疆治理。但是，在整个国家治理格局中，边疆治理受到重视的程度远远不够，边疆治理在国家治理中长期处于从属地位。这一方面是由于传统的国家治理中的“核心-边缘”模式根深蒂固，国家治理中重核心区轻边缘区、重陆地轻海洋的思维发挥着深刻的影响，另一方面则是边疆治理受到国家发展水平和能力的制约。在国家能够动员的资源十分有限的情况下，国家不可能在边疆治理中投入足够的资源，只能让核心区或一部分地区首先发展起来。另外，在相当长的时间内，国家的安全形势处于严峻状态，边疆往往承受着较大的安全威胁。在这样的形势下，国家从战备的需要出发，不可能在边疆投入太多的资源。因此，国家的边疆治理基本上是针对陆地边疆的，进而将陆地边疆等同于“民族地区”，将边疆治理置于民族问题的框架下布局和实施。当前边疆治理的主要措施“兴边富民”行动，就是由国家民委推动的。

边疆治理的这种格局，在国家的区域发展战略中表现得尤为突出。在新中国成立至20世纪60年代中期，国家经济建设的重心是在中部地带，重点发展重工业。从60年代中期到70年代末，国家以建设大三线为战略目标，将经济布局的重心放在西部地区，但重点是发展军工企业。改革开放以后，为了让一部分地区先富起来，国家实施“非均衡发展战略”，按东、中、西部三大地带序列分阶段、有重点地开展布局，并实行东、中、西部的梯度政策，在相当长的时期内优先发展沿海地区。到了20世纪末，才在继续沿海地区优势的同时，逐步加快中西部地区的发展。进入21世纪以来，国家实施西部大开发，加大对西部开发的力量，并实施“兴边富民”行动。诚然，在东部和西部都有边疆部分，但无论是东北部还是西部的发展，重点都不在边缘部分。只有“兴边富民”行动，才是针对边境的县和新疆生产建设兵团的边境团场的。

进入21世纪以后，海洋边疆受到了高度重视。在党的十六大提出“实施海洋开发”的问题之后，十七大和十八大分别提出“发展海洋产业”和“建设海洋强国”的要求，进一步从国家战略的角度加强对海洋边疆的治理。从目前的情况来看，海洋边疆的治理不仅相对于核心区的治理显得滞后，就是相对于陆地边疆的治理也显得滞后。今天中国海洋边疆面临的许多问题，与海疆治理的滞后不无关系。值得欣慰的是，十八大后的海洋边疆治理发展迅猛，势头良好。

总之，受制于各种主客观因素，边疆治理总体上处于滞后状态。因此，从国家总体发展来看，边疆的薄弱明显存在。这样的状况，不仅制约了国家整体实力的提升，而且还会引发更多的问题：一是不利于国家领土主权的巩固，甚至有可能导致国土被他国蚕食；二是多发的社会矛盾与民族矛盾纠缠在一起，边疆日渐增多的矛盾和冲突已经影响着国家的整体稳定；三是不能有效地维护中国的海外利益，限制了中国影响力的生成和发挥；四是影响了国家地缘政治战略的实施，不利于中国全球战略的构建。因此，从国家发展总体战略的角度来看，边疆已经成为国家发展的战略短板。