转变政府职能海外镜鉴之三：从海外经验教训看国企改革

中共中央日前提出加快形成新的国有资产监督体系，为下一步深化国企改革提供制度保障，这意味着备受关注的国企改革总体方案“渐行渐近”。

进一步深化国企改革是中国深化经济体制改革的一个重要任务，而在所有权和经营权分离情况下，如何处理好政府与企业关系，完善公司治理结构，提升企业经营效率，则是改革的重点和难点。不少发达国家在国企改革问题上的经验和教训值得借鉴。

明确权责是推动改革关键

韩国通过“自律责任经营”管理模式，赋予企业自主经营权，同时使其承担“事后受评责任”，形成较好约束激励机制。

韩国监察院评价委员金秀宗受访时说，“自律责任经营”模式包括经营目标确定、经营评价、董事会制度、监事制度、高管人员任命等，这些制度设计兼顾了对国企的监管和国企活力的保持。

在新加坡，国有企业在国民经济中占有较大比重，经营管理效率较高。其中，淡马锡控股公司在政企委托代理机制的开拓实践上拥有成功经验。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院学者顾清扬在接受采访时说，淡马锡是新加坡的国有资本投资集团，新加坡财政部拥有其１００％股权。而淡马锡除直接拥有４０多家公司股权外，还通过其他投资方式控制５００多家公司。淡马锡在上层管理上具有“政府－控股集团－企业”三层模式的特点，这种安排一方面将政府和被投资企业隔离开，尽量避免企业经营导向受政府意志干扰，另一方面通过股权收益及董事会监督下属企业管理层，实现股东（国资）利益最大化。

把握渐进式节奏

自１９７９年以来，英国一直遵循由浅入深、由边缘到核心的国企改革次序，并坚持分阶段、分类型、系统化、延续性改革思路。

第一阶段主要针对竞争性行业，时间跨度在上世纪８０年代中期，涉及航空、铁路、酒店、计算机等行业。其中，业绩好的企业公开上市，业绩不佳、不适合上市的企业则整体出售给私人部门或转为职工内部持股。

第二阶段主要针对公用事业和自然垄断行业，从上世纪８０年代中后期持续到９０年代初期，涵盖电信、石油、天然气行业以及钢铁、煤矿、甚至供电等要害部门和企业。近年邮政、金融等部门也在完全私有化或股权多元化方面持续取得进展。

经过３０多年改革，目前英国政府控股或者持股的企业约２０家，主要集中于气象、航空等公共服务部门，以及核能安全、中小企业金融服务机构等私营部门无力或不愿参与的领域。

隐性担保导致政企不分

在美国，存在一些享受政府资助，又按私有企业形式运作的企业。这种企业亏损和经营风险由纳税人买单的模式，被分析人士称为“隐性国企”，其往往经营效率低下，耗费国家财政资源。美国邮政就是这类企业的典型。过去８年，美国邮政累计亏损５００多亿美元，目前退休员工福利资金缺口达２００多亿美元。

分析人士认为，过多政府管制使美国邮政缺乏活力，竞争力低下。此外，管理层多由内部提拔，未引入职业经理人，人事制度僵化等也扼杀了企业活力。加之邮政工会、大型商业邮递公司等既得利益者或竞争者希望维持现状加强游说，改革方案在国会迟迟不能通过，使美国邮政发展前景黯淡。

在日本，政府与大型企业间长期存在“约定俗成的指导和保护关系”。目前，日本财团中以三井、三菱、住友、富士、劝银、三和等六大财团实力最雄厚，它们与日本政府在多层级保持共融互通，还通过组建联合会、民间智囊、游说机构以及参与官方调研项目等方式，对政府各项决策发挥重要乃至决定性作用，形成所谓“企业国家”的特殊形态。

这种政企关系容易导致官商勾结、非法献金、政府包庇企业、牺牲公众利益的情况。２０１１年，日本政府与东京电力公司在处置福岛核事故时的糟糕表现，就暴露出自民党与当事企业错综复杂的关系。