检察机关提起公益诉讼的看点在哪儿

7月2日上午，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，并向媒体通报相关工作。昨天闭幕的十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，试点工作将正式开始。

我国公益诉讼现有的法律依据主要包括2012年修改的《民事诉讼法》、2013年修订的《消费者权益保护法》以及2014年修订的《环境保护法》中有关民事公益诉讼的条款。公益诉讼突破了传统“直接利害关系人”诉讼资格理论的限制。但这种突破本身也必须受到限制，否则容易滋生“滥诉”浪费司法资源并影响社会秩序的安定性。因此，由谁提起公益诉讼便成为该项制度能否实现其功能定位的关键。

《民事诉讼法》第55条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。根据现有法律，行政机关可提起民事公益诉讼，而《试点方案》明确检察机关可以提起公益诉讼。由此，可提起民事公益诉讼的机关就确定为两类：行政机关和检察机关。《试点方案》不仅补充了民事公益诉讼的机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的缺位。这可以说是从源头上为公益诉讼增加了动力。《试点方案》进一步明确了当行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益或者社会公共利益损害，又没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情形下，由检察机关提起行政公益诉讼。这一规定使公益诉讼对国家利益和公共利益的保护更加完备。

检察机关提起公益诉讼具有显著适切性。民事公益诉讼制度建立以来，一直处于“叫好不叫座”的状况。这是因为公益诉讼的“利他主义”与个人诉讼的“利已主义”之间存在难以化解的内在矛盾。检察机关提起公益诉讼并非为了自身利益，而是为了履行其宪法赋予的法律监督职能。检察机关在人员配备、专业知识和实际权能方面都具有明显的优势，这保证了诉讼进程的准确性和高效性。此外，人民检察院作为国家机关在诉前程序中能更有效率地与相关主体进行沟通，这对维护公共利益有超出诉讼制度的深远意义。

公益诉讼体制设计必须综合考虑公益维护与司法资源合理利用以及社会秩序维护的平衡问题。在确定行政公益诉讼试点范围时考虑了几个方面的因素。首先，检察机关在人、财、物等方面受国家财政预算支出的限制无法对所有的侵害国家利益和社会公共利益的行为进行监督。特别是我国社会正处于变革时期，改革创新的背景下制度建设存在不健全之处，国家利益和社会利益受到侵害的情形较多，应该选择通过社会力量较难予以监督的领域入手。因此，公益诉讼必须对提起诉讼的范围进行严格限定。《试点方案》确定，民事公益诉讼试点案件范围为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。根据十八届四中全会决定，将行政公益诉讼试点案件的范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。

公益诉讼改革有利于建立完善的法治监督体系。维护公共利益是国家的基本价值追求和重要职能设定的出发点。但公益利益是一个不确定法律概念，需要通过立法或者在具体个案中才能确定。而现有立法直接界定或者描述公共利益的条款非常少，设立司法救济机制，为保护公益提供最后一道防线，就成为一种必然选择。由检察机关提起公益诉讼是一种制度创新，这种创新不仅符合人民检察院法律监督机关的宪法定位，也有利于我国建立更加完善的法治监督体系。

（作者为西南政法大学教授）