论公文文种的发展趋势

摘要：无论是行政机关的公文还是党的机关的公文，新中国成立后文种设置上总的发展变化趋势可以简单概括为“大稳定、小调整”。本文以公文生命周期理论为指导研究公文生命运动特点，并以此为基础将我国公文现状加以比较，对比较结果进行定性分析，做出对我国公文发展的适应性判断，以期得出适应我国国情的公文文种。目前政协机关公文、企事业单位都没有独立的法规性文件对文种进行规定而是参照党政机关规定执行，因此，本文着重讨论的现行法定文种主要是四部法规性文件中的文种。

关键词：公文文种；发展趋势；浅析

“公文”一词最早见于西晋陈寿的《三国志•赵俨传》：“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民。上下欢喜，郡内遂安”。

公文是世界各国政府机关处理行政事务的管理工具，用来传达上级机关的行政意图、政策、法规，反映下级机关的工作情况，交流、沟通和商洽平级机关工作。世界各国都非常重视公文，针对公文制定了一系列的法律法规，规范公文处理环节，确保公文运转顺利。我国现行的《国家行政机关公文处理办法》颁布于2000年，距今已近十年。随着社会变革的日新月异和国际交往的日益频繁，该《办法》已越来越不能适应政务变化的需求，改革公文的呼声越来越高。

现代公文有广义和狭义两种界定。广义的公文包括机关单位的公文、财经领域公文、司法领域公文、科技领域公文、文教实用公文、医卫领域公文、公关领域公文、行政监察领域公文、涉外公文、军事领域公文等。目前对文种收录较全的书中，《中国实用经济文书》收录440种，《公文大词典》收录549种，《机关文书写作大辞典》收录1542种，除去几部书中重复的文种121种，据不完全统计现行广义文种共2518种。狭义的公文指当前国家各级机关进行公务活动时使用的法定公文种类，目前公文使用中明确有法律规定的部门主要包括国家行政机关、党的机关、军队机关和人大机关。

为规范现行公文文种使用，国家相关部门制定了一系列法规性文件，分别是：

2000年颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）（国发﹝2000﹞23号）中规定行政机关的13类13种：命令（令），决定，公告，通告，通知，通报，议案，报告，请示，批复，函，意见和会议纪要。

1996年颁布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）（中办发﹝1996﹞14号）中规定党的机关的14种：决议，决定，指示，意见，通知，通报，公报，报告，请示，批复，条例，规定，函和会议纪要。

2001年施行的《人大机关公文处理办法》（以下简称《人大办法》）中规定人大机关使用的公文共14类18种：公告，决议，决定，法，条例，规则，实施办法，议案，建议，批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见和会议纪要。

2005年颁布的《中国人民解放军机关公文处理条例》（以下简称《军队条例》）（﹝2005﹞军用字第70号文件）中规定军队机关的12个公文种类：命令，通令，决定，指示，通知，通报，报告，请示，批复，函，通告和会议纪要。

新时期我国公文改革的方向和重点，在传统公文制度发展基础上大胆借鉴外国公文的先进经验。

指示，1951年定义为“指导下级机关工作”，1981——1994年修改为对下级机关布置工作、阐明工作活动的指导原则，2001取消该文种。

命令，1951年定义为“颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等，1981年修改为“颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等”，1981年细分为“命令、令和指令”；1987年又细分为“命令（令）和指令”；1994年将命令“适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；”2001年将“奖惩有关人员”改为“嘉奖有关单位及人员”；取消“撤销下级机关不适当的决定”职能。

报告，1951年定义为“对上级陈述或请示事项”；1981年将“请示事项”事由设为文种；1987年增加“提出建议”职能；1994年增加“答复上级机关的询问”职能；之后不变。

批复，1951年定义为“答复下级的请示或报告事项”；1981年取消“答复报告事项”，至今。

通报，1951年定义为“对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项”；1981年修改为“表扬好人好事，批评错误，传达重要情况以及需要各机关知道的事项”；1987年将“表扬好人好事”改为“表彰先进”；取消“需要各机关知道的事项”至今不再变化。

布告，1951年定义为“对人民公布关于法令性的事项”1981年将“法令性”改为“应当遵守”；1987年增加“周知”职能；1994年取消该文种。

公告，1981年定义为“向国内外宣布重大事件”；1987年将“重大事件”改为“重要事项”1994年增加了“法定事项”；至今。

通告，1981年定义为“在一定范围内，对人民群众或者机关团体公布应当遵守或者周知的事项”；1987年取消主体的界定将“需要知道”改为“周知”；1994年增加对主体界定“一定范围内”；2001年将主体界定“一定范围内”改为“公布社会各有关方面”。

函，1951年有公函与便函之分；1981年定义为“机关之间互相商洽工作、询问和答复问题等”；1987年修改为“相互商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准”；1994年增加主体界定“适用于不相隶属机关之间”；2001年增加了“向有关主管部门”；增加“答复审批事项”事由。

决定，1981年定义为“对某些问题或者重大行动做出安排，用“决定”。”；1981年修改为“对重要事项或重大行动做出安排，用“决定”。”1994年将其“适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”；2001年又增加“变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”。

通知，1951年“传达上级机关的指示，要求下级机关办理或者需要知道的事项，批转下级机关的公文或者转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文”；1987年取消“传达上级机关的指示”增加“发布行政法规和规章”“与下级机关共同执行的事项”；1994年取消“传达上级机关的指示”增加“发布行政法规和规章”“与下级机关共同执行的事项”；2001年将“任免和聘用干部”改为“任免人员”。

会议纪要，1987年定义为“传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行”；1994年将其界定为“适用于记载和传达会议情况和议定事项”。

议案，1994年将其“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。”至今。

意见，2001年将其“适用于对重要问题提出见解和处理办法”至今。

文种增减或变动充分考虑各种影响因素，使文种在最大范围内发挥其职能，力图引导文种向便捷、高效方向发展，这种发展属于文种的合理性发展。合理发展是一种摒弃也是一种发展，继承前期文种的合理性部分摒弃不适应现实发展的部分，同时根据该时期的特点和政务管理的需要进行修订。

一、文种表述凸显服务性

文种的变革是为了实现公文辅助管理国家、处理政务的职能，能够满足管理需要的文种存留下来，而一些完成了历史使命的文种则会逐渐退出历史舞台。2000年的《办法》中“取消指示，增加意见”，正是对这一特性的最好诠释。“指示”是上级机关对下级阐明工作指导原则时使用的指挥性文种，其权威性、制约性和原则性非常强，发文机关的级别要求也较高，因此使用时需谨慎，此外，“指示”的“向下级机关布置工作”的功能已经逐步被“决定”和“通知”所取代。如果仍然保留这一文种则违背了经济性原则，因此，新《办法》取消这一文种完全合理的。

“意见”在很长一段时期一直是一种非正式文种，但在实际工作中使用频率非常高。随着我国政治体制改革的逐渐深入及政治文明程度的不断提高，越来越多的公文使用者意识到长期以来制约中国人民的封建等级观念严重影响当今提倡的构建和谐社会的发展。上级机关在实现行政意图时不仅要有权威性和强制性还要充分发挥各级尤其是下级行政机关的积极性与创造性，而“意见”正是这种背景下的产物，它改变了之前简单的上对下的单维指挥模式，增强了各级各类机关之间的协作与互动性。

报告、请示从相互混淆或混为一谈到相互独立。1951年的《暂行办法》中规定：报告，对上级陈述或请示事项用“报告”。这一时期报告与请示不分，在公文制发阶段经常将本应属于请示事项的结尾处，以“特此报告”作结，甚至出现了请示报告的奇怪文种。在收文机关对“报告”进行处理时，可能将请示问题的报告与反映问题的报告混淆，作为一般的传阅件处理，使请示事项不能及时处理，给公文处理和归档工作带来不便。1957年《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》已经注意到这一问题，并新增“请示”文种，随着几次完善，对两种文种的适用范围也有了明确规定：报告，适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问；请示，适用于向上级机关请求指示、批准。1981年的《办法》中便把二者彻底分开，并一直沿用至今。

二、文种增删体现工具性

文种变动主要是指文种数量的变化和具体文种的增删。工具性是实现经济性和效益性的最大结合。工具性要求用最少的文种准确、全面地表述政务管理中的所有事由。

新中国成立后涉及公文文种变化的规范性文件有近十次（见附表1）：

1950年中央人民政府政务院秘书厅《公文处理暂行办法（草案）》规定了八类十种文种；

1951年中央人民政府政务院《公文处理暂行办法》规定七类十二种；1956年国务院秘书厅《关于公文名称的体式问题的几点意见（稿）》规定七类十二种；

1981年国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理暂行办法》规定九类十五种；

1987年国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理办法》规定十类十五种；

1989年中共中央办公厅印发《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》规定十三种；

1993年国务院办公厅修订并发布《国家行政机关公文处理办法》规定十二类十三种；

1996年中共中央办公厅印发《中国共产党机关公文处理条例》规定十四种，2000年国务院发布《国家行政机关公文处理办法》规定十三种。

新中国成立之初，废除了咨、呈等一大批带有封建性质的公文文种名称，新设立了指示、命令、报告、布告、批复、通报、函七种文种，在以后的几次修订中都是以此为基础进行调整。

三、文种变革呈现发展性

新中国成立后，公文经历五次大的变革，主要有1951年、1981年、1987年、1994年和2001年《办法》中对文种的有关规定。为了清晰地表述建国后文种数量方面的不同，现用表格形式汇总。

四、文种职能彰显科学性

《办法》是以实践为基础，调整公文分类及文种职能。2001年的《办法》与1994年的《办法》相比，增减了部分文种职能，使文种职能更全面严密，有利于依法办事。

增加了“决定”中的“变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”职能，因为对下级机关的不适当决定有的是撤销，而对一部分文种用“变更”更为合适；

增加了“函”中的“答复审批事项”职能，因为“函”可以适用于向不相隶属机关请求批准，相关的部门对这些请示进行答复也可用“函”；

取消了“命令”中“撤销下级机关不适当的决定”职能，将其划归给“决定”，既体现出“命令”在发布过程中的高度权威性又能突出“决定”的可执行性；

取消了“通知”的“发布规章”职能，规范了行政规章的发布形式。将“通知”中的“任免和聘用干部”改为“任免人员”，符合当前国家机关人事制度改革的新形势，即聘用人员采取签订聘用合同的办法，不再发通知，而将“干部”改为“人员”更符合工作实际，因为任免的不一定全是干部。

取消了“报告”中的“提出意见和建议”职能，将其划归为新的文种“意见”，凡是要求上级机关答复的只能用“请示”，仅反映情况，不能要求上级机关答复，用“报告”，有利于分清“报告”与“请示”；

将“通告”主体“一定范围内”改为“公布社会各有关方面”，立足点从公文制发者转向收文者，一定程度上划分了通告与公告的适用范围；

将“命令”中“奖惩有关人员”改为“嘉奖有关单位及人员”，“命令”用于奖励的多，用于惩戒的较少，取消惩罚性职能更加符合实际，而嘉奖的对象不仅仅是个人，实际工作中更多的是某个单位。增加“嘉奖单位”让“命令”的职能更全面突出，更符合客观实际。

改革开放和经济发展促进了公文的与时俱进，使公文逐步迈向了正规化、法制化、科学化道路。明确了文种的种类和职能，对规范文种的使用和处理工作发挥了极其重要的作用，充分体现了公文文种的科学发展。

参考文献

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