改革外资准入体制是我国以开放促改革的最突出体现

（原题：我国外资准入制度亟待改革）

当前，我国进行外资准入制度改革的总体目标是以简政放权、放管结合的制度创新为核心，通过放宽外商投资准入、完善外资安全审查制度等，促进投资便利化，营造国际化、市场化、法治化营商环境，提升对跨境投资的吸引力，进一步推动我国外资管理体制改革。具体而言，要努力解决好几个关键问题：一是要处理好负面清单与上海自贸区清单、《外商投资产业指导目录》的关系，二是要完善安全审查制度和风险防范体系，三是要加强法律保障和管理部门之间的协调。

从制度变迁的角度来看，本届政府之前的外资准入制度大致经历了制度初创（1978—1994年）、制度规范（1995—2001年）和制度调整（2002—2012年）三个阶段。而真正推动准入制度的变革，则始于本届政府之后。十八届三中全会对外资准入制度改革方向的提出，上海自贸区的建立，相关法规的修改以及相关部委在政策执行层面的积极探索，意味着我国在赋予企业投资自主权、提高外商投资便利化水平等领域的变革进入到新阶段。

外资准入制度发展的国际经验

（一）主要发达国家：对外开放与安全审查相结合

总体而言，大部分经济发达国家依据投资自由化的基本原则设计外资准入制度，但这种投资自由化只是相对的，政府对敏感和关键产业会采取直接或间接手段加以保护（见表1）。

1．以市场为导向，对外资实行较为开放的准入制度

多数欧美发达国家按照 “法无禁止即可行”的原则，实行负面清单和准入前国民待遇的管理制度，对大部分行业及外国资本的具体投资方式采取较为宽松的准入政策，并给予外资与本国资本同等待遇。

例如，美国倡导自由开放、一视同仁、具有鼓励倾向的“中立”政策，通过构建一套完整的、内外资待遇相同的投资法律体系，对外国投资相关事宜进行统一规范。英国没有负面清单或外国投资准入审查，而是遵循“无障碍、亦无特殊优待”的原则，一方面使外国投资者可享有准入前国民待遇，另一方面，在涉及国家安全的敏感领域或有额外监管要求的能源、金融、媒体等领域，外国投资者也需取得相关批准。

2．对国内弱势产业发展留有空间，逐步调整开放力度

在双边投资协定中，发达经济体通过“协议例外”或“不符措施”保护本国产业，为政府产业政策调整和开放留有空间。一是规定现有“不符措施”的保留清单，包括所有在协定生效后东道国希望保留的 “不符措施”。二是保有未来可以实行新的限制性措施的权利，为某些领域的未来监管提供更大的灵活性。如美国对广播、电信、能源开采等行业实施直接或间接限制，并在负面清单中明确禁止外国资本进入国内航空运输、核能生产与利用、内河航运等部分行业。

此外，许多发达国家也对外资采取渐进式、分步开放的模式，如德国近年来将水电供应、基础设施、能源、医药等领域对境外投资者放开，意大利通过改革逐步降低能源、铁路和通信行业的准入限制等。

3．以国家安全为由设置投资限制

虽然发达国家大多实行相对宽松的“非禁即入”的外资准入制度，但出于产业保护，特别是政治、经济、文化乃至意识形态等方面的考虑，经常会以“国家安全”或“国家经济安全”为由对外国投资设置限制。

美国早在1975年就成立了外国投资委员会，2007年又颁布了《外商投资与国家安全法》及实施细则，确立了美国外资安审制度的基本框架。近年来，澳大利亚也在不断修订外资政策和相关法律，以应对国际投资环境变化对国家安全的挑战。其最新外资审查依据是2011年明确的 “国家利益”审查五大因素，包括国家安全、竞争（审查外资进入行业的所有权集中度）、对国家税收和环境目标的影响、对整个经济的影响、外国投资者特征等。

（二）新兴市场国家：日趋开放但制度稳定性有待增强

1．逐步推进市场开放下的外资准入制度改革

随着市场开放程度的提高，特别是外资流入对经济增长促进作用的显现，新兴市场国家在外资准入上的开放倾向也日趋增强。首先，在政策或法律法规上鼓励外资流入。东南亚、中东欧等地区的部分新兴市场国家已采取“负面清单”模式，不仅投资领域逐步扩大，而且对外国投资的组织形式、股权比例等限制与监管也在逐步放开。其次，在发达国家仍占据国际贸易与投资规则主导权、掌控国际资本流动方向的大背景下，新兴市场国家在外资准入制度的发展上具有一定“跟随倾向”。再次，各国外资准入的开放程度仍有所差异，通过负面清单和其他限制条件体现出的实际限制程度和灵活性偏好也有所不同。例如，韩国市场开放程度相对较高，外资准入制度已与发达国家十分接近，印度市场开放进程则相对较慢，对外国投资的限制较多。

2．外资准入制度的不稳定性相对凸显

受政局变动、经济形势变化、地方政府利益牵制以及贸易政策变动等因素的制约，新兴市场国家外资准入制度的连续性与稳定性相对有限。这导致外国投资者难以形成相对稳定的准入预期，从而减弱了对外资的长期吸引力，并进一步影响到外资对经济增长、技术进步等发挥的溢出效应。例如，印尼近年来不断修改限制和禁止原矿产品出口的贸易政策，且多次更改出口限制尺度，导致2014年政府大选前后外国投资者对其投资多持观望态度。