改革外资准入体制是我国以开放促改革的最突出体现（3）

我国外资准入制度改革需解决好的几个问题

（一）总体思路

新形势下，加快外资准入改革的总体目标是：以简政放权、放管结合的制度创新为核心，通过放宽外商投资准入、深化外商投资管理体制改革、完善外资安全审查制度等，促进投资便利化，营造国际化、市场化、法治化营商环境，提升对跨境投资的吸引力，进一步推动我国外资管理体制改革，为我国经济可持续发展和提质增效升级提供新动力。

加快外资准入制度改革，要注重遵循以下基本原则：一是要符合国际经贸规则重构和主要国家外资准入制度的发展趋势；二是要轻准入审批，重事中事后监管；三是要内外资一致，保证外资企业享有公平待遇；四是着力提高外资准入制度和相关政策的透明度和稳定性；五是适当与产业政策、区域发展与环保等新要求相结合，充分发挥利用外资的技术溢出和综合带动效应。

为达到上述目标，应注重三大着力点：一是通过国家发改委和商务部等国内外资主管部门推行改革举措；二是扩大自贸试验区范围，凸显中央政府在“各具特色、均衡发展”过程中，集中力量突破体制障碍、真正全面贯彻深化改革和扩大开放的意图；三是加强国际谈判，以双边投资协定谈判和自由贸易协议谈判推动我国外资准入管理制度与国际接轨。

（二）处理好制度设计中的几个问题

1．明确负面清单定位及其与自贸区清单和《目录》的关系

首先，中美、中欧等双边BIT谈判中的负面清单与国内自由贸易试验区的负面清单有所不同；其次，上海自贸试验区具有特殊试点性质，其他地方未履行必要的法律程序前不能复制和仿效；再次，新版《外商投资产业指导目录（2015）》应是我国现阶段对外商投资市场准入的指导性文件，应作为我国与不同经济体商签投资协定及制定负面清单时的重要国内法依据。

2．完善安全审查制度和风险防范体系

一是无须明确界定“国家安全”的定义范围。参照主要国家对安全审查（以下简称“安审”）定义模糊处理的国际经验，我国在外资安审立法时也不宜对“国家安全”做明确界定，以保留解释权和较为宽泛的范围保障外资安审制度的灵活性。二是明确并公开安审的主要评估因素。为提高政策体制的透明度，可清晰列明我国在评估国家安全风险时的主要考虑因素。三是提高安审制度的法律位阶。国际上主要国家外资安审制度一般都是由最高立法机关制定，目前我国有关外资并购的安审制度，是以国务院行政命令（《通知》）和外资主管部门商务部文件（《规定》）方式发布，法律位阶较低。一旦与高位阶法律发生冲突，将导致低位阶法律裁决无效，因此需提高安审制度的法律位阶。四是外资安审与其他监管制度的区别与协调。作为维护国家安全的非常规措施，需明确将外资安审与外资准入负面清单、反垄断审查、环保生态要求、技术法规标准、金融监管等有所区别，但要与其他外资监管制度相协调。五是安审机构设置要体现综合性和专业性。发达国家的安全审查机制大多为联席会议制。例如，美国外资安全审查的主体机构是由财政部长、商务部长、国土安全部长等多部门组建的外国投资委员会（CFIUS），在具体案件安审过程中，则根据个案涉及领域的主管部门作为牵头部门，由其代表CFIUS进行谈判与监督。为此，建议以目前我国外资并购安全审查的联席会议制为基础，构建主管外资安全审查的外国投资委员会，窗口单位仍由商务部负责，牵头部门视具体议题决定，但在安审职责、功能定位和审议程序上，需根据并购安审向全面安审转变的需要进行调整和明确。六是安审裁决权应提升至国务院。为保证外资安审制度适用上的审慎性，建议在联席会议各成员对审查结论有重大分歧特别是在做出“禁止交易”等重要决策时，由联席会议提出建议、国务院实施最终决定权。七是保持安审裁决的权威性和有效性。可参考美国、加拿大和澳大利亚等国做法，通过立法明确禁止外国投资者对外资安审决定提起司法审议，以提升我国对“国家安全审查”的独立性和权威性。

3．加强法律保障和管理部门协调

首先，加快完善涉外管理的法律法规体系，梳理已有外资相关政策法规，彻底修改以外资企业为对象的外资三法，加快起草、颁布符合对外资管理的新要求、以外国投资行为作目标的《外资投资法》。其次，加强涉外管理部门之间的协调，加快建立信息共享平台和综合监管机制，创造符合国际标准和发展趋势的投资和营商环境。