从党章修正看纪检机关的发展历程

作为党代会选举产生的党内监督机关，纪委的首要任务是履行党章赋予的职责，完成好监督执纪问责主业。正如习近平总书记所指出，各级纪律检查机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，更好履行党章赋予的职责。各级纪委必须按照中央要求，严格遵守党章对纪律检查机关任务和职责的根本要求，明确主业主责，找准职责定位，向纪律检查机关的基本职能归位，从完善国家治理体系高度来认识党的纪律检查工作，把力量聚焦到监督执纪问责上，提高监督执纪能力，落实纪委的监督责任。

党的纪律检查机关是加强党内监督，维护党的纪律，推进作风建设，保证党的路线、方针、政策贯彻实施的重要机关。伴随着党章的修正和变化，其中有关纪律检查机关和纪检工作的规定，从无到有、从轻到重、从简到详，记录了党的纪检机关与纪检工作不断发展的历史。

党的纪检机关初步创立

我们党成立之初，由于党尚处于幼年时期，很多方面还不成熟，党并没有成立专门的纪律检查机关。直至1927年4月，党的五大才第一次选举产生由七名正式委员和三名候补委员组成的中央监察委员会。当时中国革命正处于生死存亡的紧急关头，再加上时间紧迫，五大没有通过新的党章。同年6月，五届中央政治局代行党代会，通过新修正的党章。五大党章首次明确设立党的监察委员会，规定了中央、省级监察委员会与中央和省委之间制约的关系，对监察委员也进行了限定，如不得兼任中央委员和省委委员、监察委员参加同级党委会议有发言权但无表决权，等等。这些条款基本上参照了1925年联共（布）十四大党章的有关规定。虽然此时的党章没有细化监察委员会的具体任务和工作职责，但是它对于巩固党的团结与统一，对党员实现更强有力的领导，具有十分重要的意义。

在国共合作破裂、中国革命陷入低潮之际，1928年6月，党的六大在莫斯科召开。这次大会选举产生新的机构——中央审查委员会，由刘少奇任委员会书记。这次大会通过的党章撤销了刚刚成立的“监察委员会”，改由“审查委员会”代行其中部分职责。与监察委员会负责纪律检查的任务不同，审查委员会重在对财政、会计方面的审查、监督，职能有所缩小，不足以履行纪律检查工作的全部职能。这时期的纪律检查工作，主要由各级党组织承担，或者“成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题”。党内纪律检查机关的缺位，在很大程度上对此后党的建设产生了不利影响。

六大之后相当长时期内，党的纪律检查机关未能建立起来，其部分职责由其他机构代为行使。1933年，中共中央决定特设中央党务委员会。次年1月，党的六届五中全会选举产生了以李维汉为书记的中央党务委员会，代为执行党纪和党纪教育职能。1945年党的七大召开，并通过了新的党章。七大党章取消了六大党章设立的审查委员会，规定“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”，并明确其“在党委指导下工作”。这对后来确立纪律检查机关双重领导体制具有重要影响。遗憾的是，在七大之后、八大之前，党并没有成立中央及地方各级监察委员会。

党的纪检机关曲折发展

新中国成立后，党成为全国范围的执政党。这种地位的变化，使党面临新的考验——官僚主义、腐化变质等等。成立专门的纪律检查机关，加强对党员干部的监督和教育，已是迫在眉睫的事情。1949年11月，党中央决定成立由朱德任书记的中央纪律检查委员会。这是党的最高纪律检查机关。随后，全国大部分地区县以上的各级党委均提名了本级党的纪律检查委员会名单，部分县委设立经常性的办事机构。全国范围内党的纪律检查机构框架由此确立。

由于缺乏经验，各级纪委与各级党委在领导体制和工作机制方面逐渐暴露出问题与不足。譬如：纪律检查委员会对同级党委缺乏有力监督；上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会领导不够；各级纪律检查委员会职责过于狭窄；集体领导作用发挥不充分，等等。为规范纪委领导体制、加强组织纪律建设，1955年3月，党的全国代表会议通过决议，决定成立党的中央和地方监察委员会，代替党的中央和地方纪律检查委员会。其目的是加强党的纪律，特别是防止类似高饶事件的再次发生。4月4日，党的七届五中全会批准了党的全国代表会议选出的中央监察委员会人选，董必武任中央监察委员会书记。设立监察委员会，实际上又回到了七大党章的相关规定。

监察委员会的设立，在八大新党章中得以确认。1956年党的八大党章规定，党的中央委员会及地方各级委员会都必须设立监察委员会，其任务主要是“经常监察和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉”。与七大党章相比，八大党章对监察委员会的工作内容增加了一项规定，即“经常检查和处理党员违反党章、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”，扩大了监察委员会的职权。同时，八大党章将党委和同级监察委员会的关系由“指导”改为“领导”，规定“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作；上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定”。这些规定对后来党的纪律检查领导体制产生了深远影响。

尽管八大党章在纪律检查机关的规定上有了很大突破，但它并没有在实践中得到全面贯彻。“文革”期间，党的监察机关实际上停止了工作。九大、十大党章取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款，党的纪检工作遭到全面破坏。1977年党的十一大通过的党章修正案恢复了有关纪律检查委员会的条款，规定党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会；各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生。这为十一届三中全会正式恢复重建纪律检查机关奠定了基础。

党的纪检机关步入正轨

以1978年党的十一届三中全会为标志，社会主义中国进入新的历史时期。这次全会选举产生新的中央纪律检查委员会，陈云任第一书记。之后，根据中央有关文件的精神，党的各级纪律检查机关在全国范围内逐步恢复和组建起来。从此，党的纪律检查机关和纪律检查工作开始步入正轨。

尽管党的纪检机关恢复建立起来，但是各级纪委的领导体制问题依然没有得到很好解决。八大、十一大党章均规定纪委在同级党委领导下工作，这样很难起到监督同级党委的作用。这个问题在十二大党章中得到解决。十二大党章把“以同级党委领导为主”的规定，改变为“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作；党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”；并且规定，党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生。这样就进一步提高了纪委的地位和权威。此后，这种双重领导体制一直沿用下来，它不仅从制度上使纪委对同级党委的监督作用得到保证，而且建立了完整的纪委组织系统，有利于纪委行使监督职能。

十二大党章另一个特点是，把“党的纪律检查机关”专列一章，明确指出，党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生；规定党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。其中，“协助党的委员会整顿党风”是此前党章所没有的。此后，“党的纪律检查机关”一章历经多次修改。1987年十三大通过的党章修正案，取消中央纪委第一书记必须从中央政治局常委中产生这一项内容。1992年十四大党章对纪律检查机关的任务有所修改，将“维护党的章程和其他重要的规章制度”改为“维护党的章程和其他党内法规”。对于违犯党的纪律行为的检举，规范为“发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”。2002年，党的十六大党章对党的纪律检查委员会的主要任务作了修改，增加“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”；在纪律检查机关经常性工作中，增加了“对党员领导干部行使权力进行监督”和“保障党员的权利”两项内容。这些修改，不仅有利于形成党委统一领导、纪委组织协调的工作机制，而且有利于更加深入开展党风廉政建设和反腐败工作。十七大、十八大党章关于纪律检查机关的条款沿袭了十六大党章的相关表述，保持了稳定性和连续性。

纵观十一届三中全会以来的30余年，可以充分肯定的是，我们党纪检机关的恢复重建与完善，为改革开放和社会主义现代化建设提供了强有力的政治保证。但是，随着纪检监察工作任务的不断增加、覆盖面的逐渐扩大，纪委工作出现了主业主责被众多具体事务挤压的状况，这对党的纪律检查工作和党的建设带来了不利影响。针对这种现象，十八大后中央纪委依据党风廉政建设和反腐败斗争新形势新任务，对纪律检查工作提出了“转职能、转方式、转作风”的要求。王岐山同志多次强调，纪律检查机关的职责是党章赋予的，要明确定位，聚焦中心任务，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。这为做好纪检监察工作指明了前进方向。推动“三转”，是一项系统性工作，需要各个方面共同努力。各级纪律检查机关应该增强政治责任感和历史使命感，切实推动“三转”，强化监督执纪问责，更好地履行党章赋予的职责，为构建良好的政治生态发挥作用。

（作者单位系中共中央党史研究室第三研究部）