联合国改革：现状、挑战与前景（2）

目前联合国主要机构面临的改革问题

随着相对容易的改革问题的完成，安理会改革成为联合国改革的重点和热点。讨论比较多的改革问题还包括振兴大会、加强经济社会理事会的作用，以及维持和平行动领域的改革等。在联合国成立70周年之际，不同国家集团都在聚集力量，以推动新一轮的改革浪潮。

一、安理会改革问题

2005年安南秘书长在汇总各种改革方案的基础上，提出了关于安理会改革的两套方案，但两方案均未获得一致性认同。关于安理会改革的讨论仍然围绕五个主要问题进行，即新增安理会成员类别问题、否决权问题、区域席位分配问题、扩大后安理会规模问题，以及安理会工作方法问题。2009年2月联大决定启动有关安理会改革的政府间谈判，这无疑是安理会改革进程的一个新阶段。谈判主席也就安理会改革的各方立场提交了报告，一些国家认为，已经形成了关于安理会改革的谈判“文本”。但另一些国家则认为，所谓“文本”只是一个对目前各种方案的归纳，包含了各种有争议的建议，[3]而且也没有得到所有会员国的认同。

从目前看，在安理会改革问题上，持不同改革立场的集团仍然坚持自己的原则，并没有发生实质性的改变或妥协。“四国集团”的态度一直比较明确，即同时扩大常任和非常任两类理事国席位，新增否决权问题可以暂时搁置。绝大部分非洲国家也仍然主张扩大两类安理会理事席位，并坚持非洲国家获得两个带有否决权的常任理事国席位。“团结谋共识”集团还是主张只扩大非常任理事国席位。当然，这几支力量也有一些交叉，比如有一些非洲国家就更倾向于“四国集团”的立场。小国集团（Accountability, Coherence, and Transparency ，ACT）则坚持将改革重点放在安理会工作方法上，包括改革维持和平行动、加强问责、透明和一致性，加强国际刑事法院与安理会关系，不对种族清洗罪、战争罪和反人类罪使用否决权，以及加强区域组织、制裁机制和预防机制的作用等。

二、振兴大会的改革

关于加强联合国大会的改革不如安理会改革那么引人瞩目，但会员国已经就改革大会工作提出了许多建议，这些建议也一直在讨论之中。从20世纪90年代初开始，大会工作振兴项目被列入议程。目的是振兴和改进大会工作程序，提高大会工作效益，更好发挥大会作用。在联合国第58届大会上，通过了第58/126号和第58/316号决议，分别包含了若干关于振兴大会方面的规定，包括重新安排大会议程，精简议程、改进工作方法等。在2005年世界首脑会议上，各国国家元首和政府首脑重申大会作为联合国主要审议、决策及代表性机构的中心地位，以及在标准订立和国际法编纂方面的作用。会员国也表示要加强大会的作用和权威，以及加强大会主席的作用和领导。

振兴大会工作主要围绕大会作用与权威、大会工作方法、秘书长等联合国行政首长的遴选和任命等。一些具体步骤涉及如加强大会主席办公室作用、大会主席与秘书长关系、大会主席与安理会主席及经社理事会主席之间的定期会议、增强与民间社会的互动、加强与国家和区域议会的合作、举行包容性互动专题辩论等。2010年联合国“振兴大会特设工作组报告”就加强大会在和平与安全领域的作用、权威以及效率和效力问题提出了建议，如允许大会采取紧急行动程序，改革大会与安理会关系，进一步加强联大的权威，对联大的工作方式进行改革等。除了提高大会效率和效益外，大会改革显然关系到大会与联合国其他主要机构之间的关系，特别是安理会之间的关系，也关系到会员国在联合国中的权力和利益关系。一些会员国主张给予大会和大会主席更大的权力，包括在和平与安全方面的权力，一些会员国则不主张通过大会做出决定，尤其反对在国际和平与安全问题上绕过安理会采取行动的做法。不主张赋予大会主席过大的行政权力。

三、加强经济及社会理事会的改革

与安理会改革相比，涉及经社理事会方面的改革更容易取得进展。2006年，联合国大会第61/16号决议提出了关于“加强经济及社会理事会”的目标，强调需要一个更有效的经济及社会理事会，使之成为政策协调、审议、对话和对经济与社会发展问题提出建议的主要机构。决议的主要内容涉及经社理事会实质性会议的结构、经社理事会在促进全球经济问题对话方面的作用、发展合作论坛、年度部长级审查、经社理事会与人道主义紧急情况、经社理事会与建设和平委员会等方面。2012年里约会议最后文件中也包含了一系列关于加强经社理事会作用的措施，如提升联合国环境规划署和环境系统的地位和作用，加强国际金融机构与联合国发展系统在社会、经济及环境三方面的业务活动，提高系统一致性和效率等。在联合国70周年来临之际，联合国经济、环境、发展、社会相关机构的创新与改革将有望取得更多进展。尤其是可持续发展2030议程，加强经济社会理事会的作用具有更大改革空间。

四、秘书长候选人推选程序方面的改革

根据《联合国宪章》，联合国秘书长经安理会推荐由联合国大会任命产生。2006年秘书长换届时，掀起一次关于秘书长推选程序问题的讨论。随着2016年秘书长换届的来临，这一问题又被提出。有关秘书长遴选改革方面的建议主要包括：1、设立秘书长推选委员会，负责秘书长推选工作，包括审定候选人资格，向安理会和大会推荐若干候选人。2、制定一套旨在选出最佳候选者的推选程序，对候选人资格及秘书长职位做出说明，明确时间表和正式候选人名单。3、提高透明度，举行公开会议，要求候选人向大会提出施政纲领，使会员国和相关利益方有机会对候选人提出问题，以便开展对候选人的讨论和评价。4、常任理事国宣布在秘书长推选问题上采取多数投票制，不使用否决权。5、公开进入名单的候选人履历和相关信息。从趋势看，秘书长产生的程序会逐渐规范化，更公开、更透明，更具有竞争性。