“十三五”优化税制结构哪三大问题待解？（3）

三、调整中央税、地方税、中央与地方共享税的比重

近年来我国中央税、地方税、中央与地方共享税收入占全国税收收入的比重变化不大，大体呈两头小、中间大的枣核型状态——中央税、地方税收入各占12%左右，中央与地方共享税约占75%。为了保证中央政府、地方政府收入的稳定增长，加强中央政府对经济不发达地区的财政支持，似乎应当逐步提高中央税、地方税收入占全国税收收入的比重，降低中央与地方共享税收入占全国税收收入的比重，可以考虑采取下列改革措施：

1．合理调整税种划分。根据增值税、企业所得税和个人所得税税基广泛、流动性强的特点和绝大多数国家的做法，为了提高征收效率和降低征收成本，可以将这些税种列为中央税，或者将其分解为中央的增值税、企业所得税、个人所得税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税。地方政府因此减少的财政收入，通过中央政府的转移支付解决。作为配套措施，可以按照基本公共产品均等化的原则，完善财政转移支付制度；按照精简机构和人员、提高工作效率、降低征纳成本的原则，调整税务系统的机构设置、职责划分和人员配置。

2．继续推进地方税改革。自1994年以来，我国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大，而地方税的改革相对滞后，不利于增加地方财政收入，发展地方经济和其他各项建设事业。这也是一些地方非税收入、体制外收入膨胀，乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。因此，可以结合税费改革，加快地方税改革的步伐。

（1）改进管理体制

首先应当将地方税制度改革与中央税、中央与地方共享税制度的改革，政府收入体系的改革，财政预算管理制度的改革统筹考虑，有机地结合起来。

在税种划分方面，可以使地方也拥有一些税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种。除了房地产税以外，增值税、企业所得税、个人所得税和资源税可以分别一分为二，划分为中央的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税。

在立法权方面，可以将地方税的立法权划分为两个层次：一是全国统一征收的地方税种由中央立法，同时赋予各省、自治区和直辖市一定的调整权（如零售税、房地产税）；二是经中央批准，各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况，在本地区开征某些税种（如地方消费税、车船税和烟叶税）。

（2）加快地方税制度改革的步伐

首先应当尽快明确地方税制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，据此确定改革方案的基本框架、具体内容和实施步骤。

在税制设计方面，应当合理设置税类和税种，过时的税种应当取消，性质相近、交叉征收的税种应当简并，所有税种都应当实现城乡统一。税类的设置可以包括货物和劳务税、所得税和财产税，税种的设置可以包括地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税、房地产税、车船税等主要税种和其他具有地方特色的税种。

在税制要素方面，各个税种的税制要素，包括纳税人、征税范围、计税依据、税率（税额标准）、征税方法和减免税规定等，都应当科学设计。例如，地方政府征收的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税与中央政府征收的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税的税基和税率（税额标准）应当合理确定，房地产税的征税范围、计税依据、税率和征税方法应当合理制定，各类减免税规定应当合理、规范，等等。

从发展趋势来看，地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种可以考虑作为地方税的主体税种，因为这些税种与地方经济发展密切相关，税源比较集中、稳定，征管比较便利，收入比较充足，增收潜力也比较大。而且，这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制改革衔接。

（作者为中国财税法学研究会副会长、国税总局科研所原所长）