美国“2011版”应急体系改革的启示

2011年东日本大地震发生后，美国政府未雨绸缪，迅即对自身的应急管理体系作了大幅改革，也被称作“2011版”美国应急管理改革。2011年3月30日，也就是东日本大地震发生19天后，美国总统奥巴马签发了《总统政策第8号指令》（以下简称PPD-8），该指令取代了《总统国土安全政策指令（HSPD-8）》，旨在应对美国面临的国内综合性国家安全问题。截至2014年7月30日，此次美国应急管理体系的结构性、系统性调整工作已基本完成，其应急管理体系的逻辑性、针对性、可控性显著增强。

加强准备工作成为应急管理体系改革的基本工作导向。PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系改革的基本导向，并有了明确要求和考核指标。PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了实现一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用；并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力指导。另外，PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级、私人和非盈利部门与公众建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持准备相关，并强调在管理过程中实现闭合式、累进式的提高。

推进核心能力建设是此次应急管理体系改革的核心内容。美国政府把“能力”作为建构应急管理体系的一个核心内容，建设可以量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力：防范领域，包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等；保护领域，包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享、封锁与中断，物理保护措施，保护项目与活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应链的完整和安全等；减缓领域，包括社区减灾，长期脆弱性减灾，风险和抗逆力评估，威胁和危害确认等；响应领域，包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共和私人服务和资源，公共健康和医疗服务，情势评估等；恢复领域，包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。

重新审定、梳理和完善了规范性、指导性和支撑性的文件体系。一是制定完成了《全国准备目标》《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径；二是重新审视了《全国响应框架》，将其分解、充实并调整为《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减缓框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》等5个框架，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责，界定了在该框架领域培育相关核心能力的要求；三是新制定了《跨机构减缓计划》《跨机构响应计划》《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调；四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101（2.0版本）》、指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》、指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件；五是对全国突发事件管理系统（NIMS）做了进一步完善和补充，在原有的《突发事件管理系统》（2008年12月版）的基础上，2011年8月发布了《全国突发事件系统中的人员资质指南》，2013年又发布了《全国突发事件管理系统情报（调查）功能导引及实战操作指南》。