以法治思维完善信访制度（2）

主张将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来并没有错，错的是其将信访排除在这里所说的“法治轨道”之外。其实，信访本身应当是实际上也是法治轨道上的制度。若在制度运行中出现脱轨的现象，我们就应当以法治思维和法治方式予以纠正，并致力于相关制度机制的建构和完善，而不是将整个信访归类于“法治轨道”之外。例如，《信访条例》就是信访的法依据；依据该条例而进行信访，无论从信访人的角度，还是从接受信访事项的机关和人员的角度，都是对信访法治的履践。从比较法的角度来看，在法治发达的日本有所谓“苦情处理”制度，是指行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务改善的程序，其范围广泛，涉及妨碍日照、公害、消费者保护、生活保护、环境卫生等几乎所有领域。苦情处理程序类似于中国的信访，包括日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序。苦情处理不是正式的行政程序，而是行政机关基于申请而任意地、自主地作出处理的程序。苦情处理的任务并非归某特定行政机关承担，而是所有行政机关都在进行，并且以诚意对待有关自己事务的苦情，被认为是行政机关的责任和义务。尤其值得关注的是，苦情处理制度长期处于没有统一立法的状态，而是分散在《总务省设置法》《国家行政组织法》等法律规范之中，却一直发挥着极其重要也极其独特的作用。后来制定的《行政相谈委员会法》和《行政苦情协调处理要领》等，对苦情处理作出相对集中的规定，使该制度更趋向法制化，但是，这依然没有改变其非正式程序的定位和作用。我们与其说苦情处理不在法治轨道上，毋宁说，存在制度内与制度外、正式与非正式、静态与动态等多种多样的行为方式，这本应是能动法治主义和实质法治主义的内在要求。

总之，信访和信法、信访和法治本不应该是对立的，而应该是相辅相成、互为补充、亦互有包容的关系。

信访制度须改革，敢问路在何方？路，就在于法治原理的贯彻，在于法治实践的推进，在于常规化、制度化、规范化的“规则”之治，在于做到有法则依法，无法则辅之以情以理，运用法的原理和法解释的手段，为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。

推进信访制度的完善和发展，须从观念上确认、承继和发展信访之值得珍视的正面价值。无论作为“桥梁和纽带”的定位和作用，还是作为行政调查、信息收集等行政过程中的重要环节和组成部分，乃至作为权利救济法体系中的重要环节和组成部分，信访的正面作用都不应当被孤立地理解和把握，也不宜将某类信访的作用不加区别地扩展为全部信访的作用，而应当既分门别类地进行制度设计，又强调各种制度资源的整合，注重多元维度、过程论、动态发展论和利益衡量论的视角，尤其要处理好与其他救济途径之间的关系。唯有如此，才能正确认识信访的定位和作用，为追求信访制度完善、达至和谐共治提供基本前提条件。