以法治思维完善信访制度

信访制度自1951年建立以来，虽也曾经历过褒贬不一、面临存废抉择的挑战，但一直是解决各类问题的有效途径，其历史的、现实的乃至未来的极为重要也极为独特的地位和作用，是不可替代的。应当树立确认、承继和发展的基本观念，以法治思维和法治方式来推进信访制度的完善。

针对实践中的问题，人们更加重视思考信访制度改革问题，努力探求信访领域的法治化之路，形成了诸多有益共识。不过，也不能否认，基于对信访的错误或者片面认识也形成了某些错误观点，诸如将信访制度运行过程中出现的问题等同于信访制度本身，提出了取消或者废止信访的主张等。有的观点虽然对所要取消的“信访”进行了限制，主张取消“人治的信访”，这看起来似乎并没有错。但是，由于其将整个信访定位于“人治”范畴，在强调和推进信访的法治化或者法治的信访之前，将信访和信法、信访和法治完全对立起来，与信访废止论没有本质上区别。很显然，持这种观点者需要转变观念。

诚然，“人治的信访”应当改革。但是，绝不应当因为信访制度运行中出现的诸多乱象而否定信访制度本身所具有的极为重要和极为独特的作用，更不应当因此而将其划入取消或者废止之列。更何况，信访的法治化或者法治的信访并不能完全排除信访中的政策裁量。毋宁说，以法治思维和法治方式来推进信访制度的改革完善，应当建立在对信访制度自身规律性的充分、准确认识和把握的基础之上，在法的理念和法的框架下充分赋予并尊重信访中的政策裁量，在形式上和实质上夯实该制度的民主化、法治化和科学化基础。

有观点认为：“信访并不是解决社会纠纷的主渠道，甚至还带有‘拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天’的封建色彩。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。”这种观点也是值得商榷的。这是因为其将信访和信法对立起来，将信访和法治对立起来，认为信访是法制不健全时期的过渡性产物或者特殊现象，是法治社会不应存在的，甚至是带有封建色彩的，故而要“彻底解决信访不信法的问题”，并为此而设想了诸多选择路径，展开了所谓信访法治化的研究。

“桥梁和纽带”的定位和作用是信访制度不变的最重要的特征，这并不排斥信访具有重要的纠纷解决和权利救济功能。如前所述，纠纷解决和权益救济是该制度创设的初始目的之一，而且该制度是也应当是现代救济法体系中的重要环节和组成部分。至于其是否是社会纠纷解决的主渠道，这是个观念问题，也是政策选择问题。不能否认的是，目前还没有找到其他的替代方案或者制度，能够以更小的成本或者代价来实现信访所承载的那些值得珍视的正面价值。所以，我们目前应当致力于信访制度的确认、承继和发展，而不是其他。这与完善复议、诉讼等其他权利救济制度并不相悖。

主张信访法治化并没有错，错的是其对信访的认识存在以偏概全之嫌，不加区分地将其定性为“带有封建色彩”。例如，来自国家信访局的数据显示，信访并不都是“喊冤告状”的，其中还有15%左右的是意见建议，有10%左右的是检举揭发方面的。从行政法的角度来看，更不能把信访全部归于“喊冤告状”类。除了作为救济法体系的重要组成部分外，信访还是行政调查、信息管理过程中的重要环节和组成部分，也是行政过程中体现和实现参与型行政理念的重要形态。