乡村“人口减少、面积增大”悖论探析

截至2014年，我国城镇化率已达54.7%，大量农村人口持续不断地向城市转移。从理论上讲，伴随着人口的流出，村庄应该逐渐缩小，但实际上村庄规模却以“摊饼式”和“沿路爬”的方式加速扩大。自1978年以来，我国乡村人口数量减少约1.5亿，而新建住宅面积却累计增加约3400万亩，并且仍以每年150万亩左右的速度扩大，乡村呈现出“人口减少、面积增大”的反常现象，这不仅会阻碍城镇化的健康发展，也会对国家粮食安全和生态环境造成不利影响。

城市履行“以城化农”责任弱化和缺失，致使农业转移人口市民化遭遇制约；必须加大城乡统筹力度，让城镇化进程真正成为农业转移人口市民化的进程

“人口减少、面积增大”悖论之所以产生，在于城镇化进程中理应扩大的城市与不该扩大的农村同步扩大。一个时期以来，城市实现了资源高度集聚、规模快速扩大，但其吸纳农业转移人口在城市落户、转为市民的任务却并未完成，城市责任的缺失，使农民工既不能把城市作为自己的家，也不敢放弃农村的宅基地和房屋，主要表现在：一是城市留下了人口红利，送走了人口负债。我国进城农民工的年龄主要集中在18—45岁之间，45岁以上的农民工已经供大于求、就业机会递减。而在落户政策上，城市主要吸纳了“大商大学大兵”和因土地征用而市民化的城中村、城郊村农民，而主要从事制造业、建筑业和传统服务业的农民工则“进而不落”。这种情况实际是把人口红利留在了城市，人口负债则送回了农村。如果城乡之间再形成红利与负债的二元分割，将成为我国全面建成小康社会和跨越中等收入陷阱的又一道“鸿沟”。二是城市接纳了公共资源，未做到服务共享。近年来公共资源配置向城市倾斜，城市基础设施和公共服务进一步提升，但由于城乡基本公共服务制度衔接不到位，2.7亿进城农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面全面享受城镇居民的基本公共服务，农民工“边缘化”的社会地位未能改变，农民工的农民帽子未能摘掉，仍被视为城市的“过客”。三是农民以“空心化”的村庄作为应对城市排斥的“可持续生计”。由于宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，使农民更倾向于尽可能多占宅基地，同时由于流转限制，进城农民工不能通过让渡宅基地实现财产权益，导致宅基地长期空置。有关研究表明，约90%的农民工希望进城定居后能保留承包地和宅基地，农民工把保留承包地作为最后的保障和“可持续的生计”，把宅基地作为自己最终的安身之地和可依赖的不动产，在城市挣钱后又要回乡建房，使村庄呈现出“人口减少，面积增大”的“逆向扩张现象”。

“双扩大”问题的解决，需要城市负起责任，按照统筹城乡发展的思路，以解决“三个1亿人”问题为切入点，坚持以城带乡、以工促农，真正实现城市化“化”农民为市民的目的。一是要强化输入地政府属地市民化责任，推进城镇基本公共服务全覆盖。流入地省级政府应承担起教育、医疗等公共服务均等覆盖城镇常住人口的责任，流入地市政府应承担起公用设施运行责任及保障性住房补助、公共卫生、就业服务、社会救助等地方性公共事项支出责任。超大城市、特大城市应把握好控制人口规模与市民化之间的平衡，尽可能将具备条件的农民工转为市民，即便无法实现市民化，也应以居住证为载体提供相应的基本公共服务，并逐步建立对流出地政府或长期在流入地就业农民工的利益补偿机制。二是要进一步深化户籍制度改革。2014年出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》对打破二元户籍制度、弱化依附在户口背后的不公平是一次大的进步，但仍属过渡性、阶梯式改革。大城市尤其是特大城市出台的落户制度，仍属偏好高端人才型，农民工落户门槛虽然分了阶梯但实质上却抬高了。大城市应以更为积极的姿态分层推进农业转移人口市民化，防止出现城市大、中、小与人口素质及收入高、中、低相对应的结构性矛盾，从而带来新的不平衡。三是要加快土地制度改革。要统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，着力构建统一开放、竞争有序的建设用地市场体系，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。要拓展城乡建设用地增减挂钩试点，扩大统筹范围，确保耕地数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。推进建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩，使新增的以及宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让农民带着资产进城。