乡村“人口减少、面积增大”悖论探析（2）

农村集体建设用地“集而不约”、房屋“建而无序”、土地“管而无力”，是“人口减少、面积增大”悖论形成的历史和现实因素；必须科学规划村庄建设，加快完善土地法规，加大执法监督力度

村庄布局不合理与无序建设，有其历史和现实的原因。一是村庄住宅布局有其自然性和历史性。受传统生产方式和居住观念影响，农户长期习惯于以自然院落的形式分散居住，民房随意选址，布局交错混乱。20世纪90年代前，国家对乡村建设没有编制规划要求，村庄建设处于自发状态。虽然1992年国家开始编制乡镇土地利用总体规划，但受重城轻乡思想影响，农村规划投入偏少，缺乏前瞻性，宅基地、空闲地、生活生产辅助用地同其他农地混杂，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。二是村庄呈现外延式扩张状态。一种是“沿路爬”的线性扩张，公路通到哪里，新房就建到哪里。土地变更调查卫星拍照显示，农村自建违法用地多数分布在县乡公路两侧和城乡结合部。另一种是“摊饼式”块状扩张，新建住宅不断向村庄外围的耕地延伸，加之缺乏有效的及时跟进治理措施，建新不拆旧，村落呈现空心化、空废化。三是“一户多宅”“破线超标”多发。《土地管理法》明确规定，农民一户只能拥有一处住宅，但在实际中各地都不同程度地存在“一户多宅”“破线超标”现象。全国第二次土地调查数据显示，我国农村村庄用地人均达到240平方米，超过了国家标准的上限。四是执法部门对农村建房“管而无力”。农村建房审批涉及国土、城乡规划等多个管理部门和当地乡镇政府，在建筑控制管理方面存在着诸多问题，致使无序建房没有得到应有的管制。《土地管理法》《城乡规划法》《公路法》虽然明确了违法建房可以拆除的条件，但是在具体操作中，拆除房屋需要提交法院执行，由于涉及农村土地的纠纷容易引起农村信访问题，法院一般不予受理。

城镇化的加速推进，城增村减是必然趋势。破解土地“村庄化”问题，既要合理规划村庄布局，又要加强土地管理。一是科学规划引导村庄有序建设。根据土地利用总体规划，科学确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，科学确定生产、生活、服务各区块的区域布局与建设规模，抓好村庄布点规划、村庄整治和建设规划、农民集中居住区规划，引导村庄有序建设、集约发展。二是加快完善土地政策法规。现行《土地管理法》实施以来，配套法规建设虽然取得了长足进展，但是随着新型城镇化的探索实践，我国现有的法律法规已不能适应形势的发展变化。目前，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。要依据《土地管理法》加快对集体建设用地流转和土地征收制度改革的立法工作，逐步制定《土地利用规划法》《土地用途管制法》及《土地监察法》等法律法规，进一步完善农村土地法律体系。修订完善农村宅基地管理规章制度，健全土地用途管制制度，严格宅基地审批程序，明确无序超标建房、闲置土地具体惩罚措施，在政策法规层面为开展土地执法提供依据。三是加大土地执法部门监督管理力度。强化监督管理手段，综合运用行政、法律、经济途径管理农村建房，开展农村土地综合整治，有效治理“空心村”、无序建房等问题，推动农村土地高效合理利用。