破解干部欺上瞒下的公共治理机制

习近平总书记在“三严三实”的重要论述中，明确要求领导干部“做人要实”，即“对党、对组织、对人民、对同志忠诚老实，做老实人、说老实话、干老实事，襟怀坦白，公道正派”。欺上瞒下是干部出于自利动机在工作中欺骗上级、隐瞒公众的一种行为，是“做人不实”的典型表现，主要表现为以下四种类型：一是阳奉阴违、自行其是。为地方或部门利益甚至个人私利，表现出表面上遵从上级政令，实际执行中搞“变通”和背离。二是虚报浮夸、摆花架子。为个人升迁，搞不切实际的“形象工程”“政绩工程”“数字游戏”。为应对检查，粉饰伪装，做表面文章。三是报喜藏忧、弄虚作假。为保住“官帽”，发生突发公共事件时迟报、谎报、瞒报。为获得扶持、审批、荣誉等，在申报过程中造假。四是掩盖真相、暗箱操作。面对公众质疑，敷衍塞责，隐瞒事实甚至炮制谎言。在公共决策、公共项目中，独断专行，不对公众公开任何信息或者故意隐瞒重要信息。

欺上瞒下在现实中具有一定的普遍性，俨然成为某些干部的“为官之道”或是官场的某种“潜规则”，其危害性极大，具体表现在以下四个方面：一是损坏了党风政风，败坏了民风社风，致使失信悖德的歪风邪气滋长蔓延；二是导致了行政效能低下，上级交办的工作任务落实不到位、有偏差；三是遮蔽了下情上达，导致上级决策或管理失误，进而造成了重大损失和不良影响；四是损害了公众心目中的政府形象，降低了政府公信力。欺上瞒下诚然与官员自身的思想觉悟和道德水平有密切关系，但最根本的缘由应归于约束官员自利冲动的机制缺失和制度漏洞。总之，政绩考核激励偏差、干部与上级以及公众之间信息不对称、失信信息缺乏记录保存、监督力量薄弱、查处和惩治不力是造成干部欺上瞒下的根本原因。

干部欺上瞒下是一个由来已久的老问题，中央虽三令五申多次整治，但仍数见不鲜。之所以屡禁不止，是因为很多办法只治标不能治本，没有从根本上解决问题。破解干部欺上瞒下的关键在于建立健全约束干部自利冲动的公共治理机制。公共治理是由开放的政府管理和广泛的公众参与两者耦合而成的公域之治模式，强调多元主体的共同参与，重视治理主体间的合作与互动，主张治理主体的功能补充和各展其长，以实现更高水平的治理绩效。公共治理机制包括绩效考核、信息披露、信用激励、监督体系以及失信惩戒等五个维度的构成要素。由此，破解欺上瞒下的公共治理机制构建也可从这五个维度入手。

构建科学的政绩考核机制，加强正向引导

很长一段时间，对干部政绩考核偏重经济增长，采用硬性的数字指标，单一依靠下级部门上报的数据，存在重复考核、繁琐考核、多头考核、“一票否决”泛化等问题。2013年12月，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求以科学发展为导向，改革和完善干部考核评价制度。政绩考核中存在的种种问题，导致干部的政绩观错位，在升迁动机及考核压力之下，出现欺上瞒下的行为。例如，政绩考核偏重经济增长速度，导致干部热衷于虽劳民伤财但能增加地区生产总值的“政绩工程”和“形象工程”。2014年10月，中央晒出一份治理清单，叫停663个“形象工程”和“政绩工程”，418名官员被查处。政绩考核偏重数量指标并依靠下级部门上报，导致干部统计数据造假、虚报数据。统计显示，2014年，各省份公布的GDP总和超出全国GDP总量约4.78万亿元（超出比例约7.5%）。重复考核、繁琐考核、多头考核、“一票否决”泛化，导致干部考核压力沉重，很多人就开始走旁门左道，搞形式主义来达到考核要求，出现“遮羞墙”“公路种豆种菜”“无根树”“植假树假草”“山体涂绿漆”等造假行为。破解干部欺上瞒下必须优化政绩考核机制，对官员的思维方式、为政方式形成正确的导向，引导和激励官员实实在在地做人做事，不搞“假大空”。

只有构建科学的政绩考核机制，才能有效地发挥政绩考核的“指挥棒”作用。首先是改进现有的政绩考核指标体系，定量指标与定性指标相结合，共性指标与个性指标相结合，科学确定各指标的权重，准确地反映经济、政治、文化、社会和生态文明建设等实际成效。其次是扩大政绩考核中的公众参与。引入公众评估相关指标，并加大其在指标体系中的权重。推进考核全过程及结果的公开透明，接受公众监督。再次是引入认同度评估法。认同度评估法是指以被评估对象自我评估为基础，由评估小组、专家、同行、服务对象等多个利益相关者对自评结果进行认同度判断的评估方法。该方法能有效地解决信息不对称、真实数据难以获取、评估结果不准确等问题。最后是强化政绩考核结果的应用。将考核结果及时反馈给干部们，帮助其提高绩效。同时，与干部的任免、奖惩、薪酬、培训学习等有机衔接。