赵迎辉：走向立法精细化

法律的精细化是立法技术成熟的重要标志，也是法律能够真正得到执行的基本前提。党的十八届四中全会决定指出，要推进立法精细化。今后一段时期，转变立法理念，采取有效措施提高立法质量，实现从粗略式立法到精细化立法的转型升级，是我国在社会主义法律体系初步建成之后进一步提升立法工作的必然选择。

为适应经济社会发展新的需要，立法工作的重点应从体系构建转为质量提升，强调立法的精细化和操作性。具体应从以下几个方面着手。

科学划分立法权限。立法过程本身就是一个权力和利益的分配和平衡过程，立法权限如何划分，涉及中央和地方国家机关之间的权力配置，是关系到经济发展和社会稳定的一个重大问题。一直以来，人大在立法中的主导作用没有得到充分发挥。部门立法权限过大，部门利益法律化的倾向严重。十八届四中全会决定指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这是从体制机制和工作程序上有效防止部门利益法律化的有效途径。2015年修改的《立法法》将立法权限的划分作为修法重点，授予284个设区的市地方立法权，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。这有利于各地结合实际情况，制定出更具针对性、更灵活、更及时、更切实可行的地方性法规，从而为实现立法精细化提供制度保障。

加强立法前调查研究。搞好调查研究，是提高立法质量的重要途径。只有把调研工作做扎实，才能减少立法的盲目性，增加立法的科学性。具体来说，就是要深入基层，深入实践，弄清楚法律法规所调整的社会关系的基本情况、存在的主要矛盾、需要解决的实际问题，找准立法重点难点，探求科学应对之策，确保立法的针对性和可操作性。还要建立健全立法联系点制度，拉近社情民意与立法活动的距离，汇集基层最原汁原味的“第一手资料”，广泛听取民众的立法意愿，使立法能够及时反映社会的发展变化，让各方面的利益诉求得到充分表达。

细化法律规范具体内容。在立法的起草、论证、审议、修改中，要克服权力与权利、权力与责任、权利与义务关系配置不平衡的倾向，确保权责相当，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。在立法模式和体例上，提倡性、号召性、宣示性的条款，尽量少写，不求大而全，贵在专而精，重在管用，重在可行。在法律规范设计上，力求具体、明确，立法调整的对象和范围要界定清楚，不能模糊或者产生歧义；执法主体的权责要明晰，不能交叉或者重复；行政处罚的情形要规范、细化，自由裁量权不能太大。对于立法中的焦点和难点问题，积极建立多层次、多方面的立法矛盾协调机制，切实把矛盾和争议解决在各方普遍接受和法律允许的框架内。法规条文的表述要准确、规范、严谨、简练、通俗，力争做到字斟句酌，精益求精。

完善立法后评估制度。立法不仅要考虑过程成本，还要研究实施后的执法成本和社会成本。立法后评估就是按照一定的评估程序，通过问卷调查、实地调研、案例分析等多种形式，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价，并提出完善法律法规建议的活动。立法后评估可以使各方了解法律法规实施的真实情况，准确把握法律法规调整社会关系的有效性以及存在的主要问题，从而为法律法规的修改和完善提供重要参考和事实依据。它既是对立法“成本―收益”的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。我国立法后评估制度起步较晚，评估的内容、评估的标准、评估的手段等都还处于探索阶段，评估的实践也还不够成熟。今后要进一步完善制度设计，促进立法后评估制度科学化规范化，增强立法的针对性和可操作性，切实推动我国立法向精细化转变。