四位全国人大负责人就“人大立法工作”答记者问（2）

[齐鲁网记者]

谢谢主持人。我的问题与中小企业促进法有关。中小企业是经济社会发展中的重要力量，而中小企业促进法如何促进中小企业健康发展、如何促进就业、创业成为大家非常关注的问题。我想请问一下，中小企业促进法修改将重点解决哪些方面的问题？目前它的进展情况如何？谢谢。

[乌日图]

修改中小企业促进法已经列入了十二届全国人大常委会五年立法规划，也列入了今年的立法计划。这部法律由财经委员会从2013年开始会同有关部门开展了修法工作。修法的内容主要是针对目前中小企业面临的融资难、负担重、技术研发能力弱以及维权难、公共服务机制不健全等这样一些问题，对现行法律做一次比较全面的细化和补充。

[乌日图]

目前中小企业促进法的修订草案已经形成，按照今年全国人大常委会立法工作计划，准备今年10月份提请全国人大常委会第二十三次会议审议。现在全国人大财经委正在进行最后阶段的草案征求意见，希望社会各界继续提出意见和建议，当然也希望在座的媒体关注这部法律。谢谢。

[中央人民广播电台、央广网记者]

各位好。我有一个问题想请问王主任，网络募捐是慈善法起草过程中争议比较大的问题，对于网络募捐是否要予以限制？您怎么看？谢谢。

[王胜明]

记者朋友对慈善法的立法工作非常关注。互联网募捐是公开募集财产的一种方式，互联网募捐影响面大、简便易行，可能成为公开募集财产的主要方式，受到广泛关注。对互联网募捐一直有不同意见，一种意见建议全面放开，一种意见认为对哪些慈善组织可以开展互联网募捐应当有所限制。你刚才问我的意见是什么，我赞成有所限制，如果放开也应当根据我国慈善事业发展水平和管理水平逐步放开。大家知道慈善法草案正在大会审议过程当中，对互联网募捐最终如何规定，要看多数全国人大代表的意见，谢谢。

[中国网记者]

谢谢主持人。我是中国网的记者，我的问题是中央明确提出凡是重大改革都要于法有据。去年以来全国人大常委会做出了多项改革试点的授权决定，涉及股票发行注册等多个改革事项，有的授权还是紧急出台的。请问全国人大常委会如何保证这些授权有理有据，而且是经过充分调研和论证得出的，而不是走过场？此外，四中全会提出，发挥人大在立法中的主导作用，能否结合过去一年的立法工作，谈一下人大的主导作用是如何发挥的？谢谢。

[郑淑娜]

这个问题我来回答，有点不好意思，因为您提的问题又是两个问题，可能我回答占用的时间要长一点。

[郑淑娜]

您提的第一个问题，我认为是一个非常好的问题，这也是十八大以来，特别是党的十八届三中全会提出全面深化改革以来，我们人大立法所面临的一个新问题，即如何使我们的立法能够适应改革的需要。刚才您也提到，全国人大常委会近年来已经搞了很多授权，我可以报一个数，从三中全会以来，全国人大常委会在改革方面、先行先试方面已经做了11个授权决定，去年做了6个授权决定。去年的授权决定涉及到土地制度的改革、司法体制改革、股票发行注册制改革等，内容非常丰富。

[郑淑娜]

您提到全国人大常委会怎样审议这些授权决定而不是走过场，我也想介绍一点。按照四中全会的要求，立法要与改革相衔接，要适应改革的需要。四中全会提了三个方面的要求：一是实践经验已经比较成熟了就要及时地上升为法律。二是实践经验不成熟的，需要先行先试的，要依照法定程序，由全国人大常委会授权。三是法律法规的规定已经不能适应改革开放的需要了，要及时地进行修改和废止。我们做这些授权就是按照第二个要求，即不成熟的、需要先行先试的，就要通过法定程序来授权。

[郑淑娜]

国务院提交全国人大常委会这些授权的议案以后，我可以在这里举两个例子来说明全国人大常委会如何依法行使这样的权利的。第一个例子，在授权上海自由贸易区决定的时候，当时国务院提出的议案，题目是授权国务院在中国上海自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定草案。在提交常委会审议过程中，常委会组成人员提出，按照立法法规定的授权立法的要求，这个授权决定必须有授权的目的、授权的事项、授权的范围和授权的期限。

[郑淑娜]

国务院提交的这个议案在授权的范围上是不清晰的，除了上海之外，还有“等”，只要是国务院决定的自贸试验区，都可以采取先行先试的办法。根据常委会组成人员的意见，后来全国人大常委会做出的决定就只给了上海自由贸易试验区。后来到了第二年，由于改革的需要，又做了一个授权，即授权中国广东、中国天津、中国福建自由贸易区以及上海自由贸易试验区的扩展区域暂时调整实施有关法律的决定。这是一个例子，这就说明于法有据，严格法律的规定来做。

[郑淑娜]

第二个例子，去年全国人大常委会曾经做过一个授权，授权北京大兴区等33个试点县（市、区）在农村土地制度改革方面暂时调整适用某些法律的决定。在审议过程当中，常委会组成人员也提出来，我们的农村土地制度改革要把好关。在这个决定当中，除了授权国务院在这些地区可以暂停适用或者调整土地管理法和城市房地产管理法有关行政审批方面的规定，除了这个授权之外，在这个决定当中还提了三点要求、三个底线。第一个底线，土地公有制性质不能变，这是宪法的规定，宪法规定我们国家的土地是实行公有制的。第二个底线，耕地的红线不能破。第三个底线，农民的利益不能受损。这就看出我们人大常委会的组成人员在审议这些法律草案当中以高度负责的态度，对人民负责，对国家负责。

[郑淑娜]

以上两个例子说明，人大审议这些授权决定，虽然来得很急，一次会就通过，但是高度负责，严格按照法律程序和规定行使权利。所以，对您的问题，我总结一句话，全国人大常委会积极地推进改革，为改革提供法律的支撑和依据，同时全国人大常委会严格地依照法律权限和法律规定行使这些权利。再有，全国人大常委会还要监督授权决定的执行情况。大家注意到去年常委会工作报告当中也介绍到，全国人大常委会审议了两个有关授权决定执行情况的工作报告，即上海自贸区和“两高”关于刑事速裁程序的报告。

[郑淑娜]

第二个问题，关于怎样发挥人大的主导作用？这个问题在四中全会的决定当中，在提出推进依法治国总目标、对立法工作提出一系列的要求当中，叫做发挥两个作用，一是发挥人大在立法工作当中的主导作用；二是发挥立法的引领和推动作用。我这里简单介绍一下这一年来怎样发挥人大的主导作用。

[郑淑娜]

第一，在立法法当中，就发挥人大的主导作用有一系列规定，从立项到起草到审议各个环节。一年来从立项来看，我们制定的立法工作计划是经过充分的论证，不是部门提出来，就要列进来，而是要经过充分的论证，而且要充分尊重代表的意见。2014年年底全国人大常委会委员长会议就已经原则通过了立法计划，但是到了第二年（去年3月份）的大会，根据代表们审议常委会工作报告的意见，又对立法工作计划进行了调整。

[郑淑娜]

在起草方面，几位副主任委员都介绍了专委会负责起草的有关法律草案，我也报一个数字，委员长的常委会工作报告当中提到去年全国人大常委会制定了5部新的法律，修改了37部法律。这些法律当中，除了有一些是打包修改的，对条文只做个别修改之外，真正新制定的法律和进行全面修改的法律是13部。这13部法律当中，有7部法律由全国人大有关专门委员会和法工委牵头起草的，专委会起草的由他们提出审议法律草案的议案。这个数字是大大增加的。

[郑淑娜]

另外，常委会正在审议的6部法律，这当中有4部法律当中有4部是专委会牵头起草的和法工委亲头起草的，比如慈善法是由内司委起草的，以及证券法是由财经委牵头起草并提出议案的，再有野生动物保护法是由环境资源委员会起草并提出议案的。从这个方面看，起草过程当中人大发挥了重要的作用。

[郑淑娜]

再看审议过程当中，这几年特别强调要发挥人大代表在立法当中的主体作用，这是常委会特别强调的。怎样发挥代表的作用呢？一是在大会上要提交法律案，由代表审议。二是在常委会审议的过程中，也要充分听取代表的意见。举个例子，去年修改的刑法修正案（九），法工委在起草这部法律草案时，对代表提出的81件有关修改刑法的议案逐一进行研究，认为能够取得社会共识的都写到这部法律草案当中。我们修改大气污染防治法，听取十几位全国人大代表的意见。特别是去年立法法的修改，充分尊重代表的意见，代表提出了一千多条意见，我们都逐一研究，在立法法当中做了很多重要的修改，就不一一列举了。我们在审议过程当中，取得社会共识的，广泛听取社会意见，就把它写到法律当中，由常委会表决通过。很多事例来说明人大在立法工作当中发挥主导作用。谢谢大家。

[羊城晚报记者]

谢谢主持人。我向袁主任提问。我们都知道，核能对于环境的治理可以发挥非常大的作用，但是核事故带来的风险也会让民众恐慌。我想请问袁主任，您如何看待这对矛盾？谢谢。

[袁驷]

感谢这位媒体朋友提的这个问题。解决环境污染问题的有效途径之一是调整能源结构，那么核能是一个选项。以法国为例，法国电力78%是核电，因此实现了环境的安全，环境质量良好。核能对优化能源结构，保护环境作用突出，但历史上不幸发生的几次核事故，让人们对核能利用恐惧。法国没有发生核事故，一是技术有保障，二是有完备的法律体系保障。实际上中国和平利用核能已经有60年，采用的核技术十分安全，有良好的核安全记录，也形成了较为完整的核工业体系和法规体系，在国际上也受到高赞誉的评价。但是人们还是有一些顾虑和恐惧的心理。

[袁驷]

刚才这位媒体朋友提如何处理这样的矛盾，就是需要制定核安全法，提升法律效力，依法保障核安全，消除人们的顾虑或者减少人们的顾虑。制定核安全法也是履行我国对国际上的承诺。习近平主席在第三届核安全峰会上明确提出，我国坚持理性、协调并进的核安全观，扎实推进核安全工作法制化，这也是中央的一个方针。核安全立法已经纳入立法规划，由环资委负责提请审议，现在正在进程当中，感谢媒体对核安全法制定的关注，也希望今后能多参与核安全法征求意见，多给我们提建议。

[人民日报、人民网、人民日报客户端记者]

谢谢主持人。我的问题是关于民法典的。这几年社会高度关注民法典的编纂。民法典对保护私权利和完善市场经济具有重大的意义，但是在民法典的编纂过程当中，这几年经历了几起几落，党的十八届四中全会提出我们要完成民法典的编纂。在今年首场新闻发布会上，发言人傅莹也提到，今年我们会完成民法总则的编纂，预期6月份会提交常委会审议。我想请问的是，我们在这个民法典的编纂过程当中为什么要分开编纂？我们编纂民法典的难点在哪里？是怎样一种考虑？另外，一部完整的民法典编纂是否已经有了一个时间表？谢谢。

[王胜明]

民法典是公民日常生活和企业生产经营的基本规范，老百姓有哪些人身财产权利、企业怎么开展经营活动，基本的规矩都在民法典。编纂民法典是党的十八届四中全会提出的重大部署，是全面依法治国的重要措施。这项工作有关部门主要是全国人大常委会法制工作委员会正在抓紧进行，路线图是力争今年按照程序提请常委会审议民法总则，民法总则通过后再进一步推进编纂民法典的其他工作。

[王胜明]

刚才你问到民法典的编纂为什么不一气呵成，而是分编一步一步走。我想到大概十年前，常委会在审议物权法时，关于常委会为什么要先审议物权法。主要考虑到编纂民法典涉及面广、工作量大。 2002年常委会初次审议民法草案，那个稿子大概有1200多条，现在我们通过的法律最多的条文数是刑法和合同法，也就是400多条。1200多条还不是最后出台的条文数，1200多条也是目前法律条文数最多的三倍以上。所以，民法典的工作涉及面非常广，内容非常复杂，体量也很大，工作量也很大，常委会审议所需的时间也非常长，工作量也非常大。民法典编纂工作在我国几起几落，但不断向前发展，特别是改革开放以来，民事法律制度逐步完善，对这次编纂，我充满信心，相信不远的将来就会成功面世，谢谢。

[瞭望周刊记者]

谢谢主持人。我们知道立法法中明确规定，省、自治区、直辖市在制定地方性法规时不得与宪法、法律等相抵触，但是我们看到现在全国不少地方都在针对汽车等出台限行的规定，尤其是个别的地方甚至还想把限行的时间和范围还要扩大。我的问题是，这是否与立法法中规定的不得超越权限相违背？这是否已经超越了权限？另外，地方的立法如何能够不任性？再请问，全国人大常委会会在什么情况下会启动这种适用性的备案审查？谢谢。

[郑淑娜]

这实际上是代表老百姓提出的问题，感谢您提出的问题，我来回答。关于各地方规定限行的问题，我也想介绍点情况。大气污染防治法在国务院提交议案以后，常委会在审议的过程当中，议案当中也规定了限行限购的措施，在常委会审议过程当中，常委会组成人员提出是不是侵犯了公民的权利，你也可以注意到，后来大气污染防治法在这个方面作了一些修改，删去了现行的规定。主要考虑是，第一、这个规定涉及公民财产权的行使，应当慎重。第二，就是解决机动车的污染也可以通过提高油品质量、提高用车成本这些方式来解决。第三，这个规定是授权了省级政府规定限行范围太大，政府行使这个权力未必合适，很可能分割统一市场。第四个理由是社会成本高、群众意见大，两次网上公开征求意见，反对限行的有很多人。

[郑淑娜]

考虑这样的情况，没有规定限行。那么地方还能不能限行？您刚才讲到，很多地方规定了限行，包括北京也规定了限行，这种规定是不是违反上位法、违反法律？在这部法律当中，有一条规定叫做临时限行，根据地方的实际情况，地方性法规可以规定一些限行的规定，很难说它是与法律相抵触的，因为法律没有规定，法律规定这个可以由地方人大常委会根据当地的实际情况做出规定。据我了解，北京、上海、天津都做出了相应的规定，根据天气污染的情况可以做出限行的相应措施。

[郑淑娜]

第二个问题，如何加强对地方性法规的备案审查工作。按照立法法的规定，地方性法规制定出来以后，都要报全国人大常委会备案，也要报国务院备案。全国人大常委会各专门委员会以及刚才胜明主任讲的法工委都负有审查地方性法规是否违反法律的职责。具体的工作机构是在全国人大常委会法工委，我们有备案审查室。按照现在的做法，如何加强备案审查？国务院制定的行政法规、“两高”制定的司法解释，报到我们这里备案以后，备案审查室做到了逐件、逐条的审查。地方性法规报来以后，坦率地说还没有做到逐件审查，因为量太大了，特别是刚才讲到设区的市都有地方立法权，也都要报到全国人大常委会和国务院备案，刚才我没有报设区的市的数量，有320个，包括自治州、4个地级市，量非常大，所以我们现在还没有做到逐件审查，但是有关公民组织是可以向我们提出对法规是否符合法律的审查建议。

[郑淑娜]

一方面我们根据群众来信、根据组织的来信进行审查，另一方面每年有所侧重地审查地方性法规。比如去年，大量的法律修改以后，有关行政审批取消以后，地方法规是不是及时修改，是不是与上位法相抵触，做了重点审查。在审查的过程当中也确实发现有一些地方性法规与法律规定不一致的问题，我也注意到社会上总认为全国人大常委会为什么不行使一次撤销权？按照立法法的规定，如果专门委员会和工作委员会在审查过程当中，发现有地方性法规与法律不一致的，有一道程序，可以向制定机关提出意见，告诉他们这个规定与上位法、与法律不一致，要求制定机关自己先行修改。实际上，我们在审查的过程当中，也发现了若干不符合法律规定的，地方都主动自己改了，这是法律当中的一个程序，就用不着行使撤销权了。如果制定机关坚持不改，按照法律规定全国人大常委会有权撤销这些不符合宪法和法律规定的地方性法规。谢谢。

[钟雪泉]

今天的记者会到此结束。谢谢四位嘉宾，谢谢各位记者的支持，谢谢，再见。