京津冀一体化要法治先行

“京津冀协同发展作为重大国家战略,涉及到经济、社会、文化等多方面的建设,其中重要的一环是法治的引领与保障。”全国人大代表、河北省科学院院长葛会波在人大会议期间提出建议认为,京津冀协同发展的法治建设是具有迫切现实意义的重要课题。

《京津冀协同发展规划纲要》确定了三省市协同发展的核心任务,提出了协同发展的近期、中期、长期目标。

“近年来,河北省相关部门积极探索,协同京津两市和中央国家有关部委建立了多个协作创新机制和协同发展协议。”葛会波说,但三地的法规、规章还存在一些不协调甚至矛盾的地方,影响到三地的协同发展。在京津冀协同发展进程不断提速的过程中,三地需要清理、调整一些此前只针对本地情况,不利于区域协同发展的地方性法规、规章。就河北省来讲,在立法质量方面与京津相比有着不小的差距,《河北省水污染防治条例》《河北省地方铁路条例》《河北省个体工商户条例》《河北省经济信息市场管理条例》等地方性法规与京津有关地方性法规之间就存在诸多不协调之处,亟须修改完善。

区域协同发展必然要求

京津冀地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,历史渊源深厚、交往半径相宜。

“加强京津冀立法工作协作,是整合区域立法资源优势,增强地方立法总体实效,推动区域协同发展的迫切要求。”葛会波强调,京津冀协同发展的国家战略本身是一个长久的过程,既非暂时,也不可能一蹴而就,其实施和实现需要长久平稳的状态。作为国家战略,其共性要求就是长久、稳定和权威,这与法律法规的稳定性、权威性品格一脉相承。所以,通过法律法规的形式加以确认、调整和规范,可以有效保障国家战略整体的良性运行和健康发展,保障并促进国家战略的顺利推进和实现。

葛会波指出,我国是单一制国家,维护国家法制的统一是宪法要求。只有统一的法律制度,才能保证法律平等地适用于公民,才能保证统一大市场的建立。纵观京津冀地区多年来的立法实践,由于行政区划的分割,狭隘地方利益的驱动以及缺乏立法协调,一些地方立法存在片面强调地方利益和地方保护主义的问题。立法协作对于提高京津冀地方立法质量和维护国家法制统一,具有十分重要的意义。

科学确定协作立法项目

“京津冀人大要按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则,科学确定协同立法项目。”葛会波建议,近期内,要将交通一体化、生态环保、产业升级转移、大气污染治理、食品安全等方面作为重点,力争取得实质性进展,不断积累协作经验,提高协作成效。由三地人大牵头,建立跨区域的立法研究和立法协调机制,围绕京津冀协同发展的关键领域进行立法方面的梳理、起草,对已有的地方性法规、政府规章进行清理,对不符合协同治理要求的依法废止或修改。

葛会波认为,环境保护应当成为京津冀立法协作的重点之一。京津冀环境保护协作立法应坚持以下原则:一是一体化保护原则。注重统筹海洋保护与陆地保护的协同发展,统筹资源节约与环境保护的一体化,统筹防治污染与修复生态的一体化,统筹小生态与大环境的一体化,以一体化为中心,在此基础上开展相关制度构建。二是区分环境功能区原则。要区分生态涵养区与工业区,针对不同的生态功能区实行不同的准入条件。例如,风景名胜区的准入条件与一般工业区的准入条件不同,河北的准入条件与北京的准入条件也不相同。三是共同但有区别责任的原则。京津冀协同发展的环境保护责任,应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则,例如,发电、水泥、冶金等污染物排放较大的行业应承担更大的减排责任。

建立共同起草法案机制

“应建立京津冀共同起草法案机制。”葛会波认为,共同起草法案机制包括两种方式:一是由三省市的相关立法机关联合起草地方性法规、地方政府规章,经过协调论证后,将成熟的草案分别提交各自的立法机关表决通过。二是由一个省级立法机关牵头起草,其他省市予以配合。

葛会波还建议建立立法成果共享机制,对于一些共性立法项目,一个地方制定出台以后,其他地方可以拿来稍加修改加以适用,不必再去研讨论证,当然也不要照搬照抄。这样既可以实现立法资源共享,节约成本,更重要的是通过合作协调,减少地方立法中的矛盾冲突,促进区域法制平等。

构建区际沟通协调机制

葛会波认为,完善的立法沟通协调机制主要体现在以下几个方面:

——搭建相关各部门的沟通平台,并引入专家咨询和民众参与机制,在充分汇集各地方、各部门和各社会主体的利益诉求和表达意愿后,向三地政府协调机构提出立法建议案；

——完善地方政府的协调联动机制,由地方政府组成协商和协调机构,负责相关区域政府规章和文件的协调,确立统一标准、原则和规则后,分别由各地政府各自制定和颁行,或依照相关程序提交本级人大进行立法审议；

——建立地方立法机关的立法会商机制,由三地地方立法机关组成相关的立法会商机构,协调确定三地在协同发展中的立法规划和计划,并对相关区域地方性法规提出建议,确立统一标准、原则和规则后,分别由各地方立法机关各自制定和颁行；

——建立立法研讨机制。可以结合每届立法规划的制定、实施以及国家重大立法活动中的问题等进行专题性研讨。共商区域内立法的共性问题,探讨立法衔接、立法前瞻性、科学立项、提高地方立法质量等问题。

“要在跟踪评价的基础上,建立法规定期清理制度。”葛会波认为,为了保障区域协同发展,实现立法协调和统一,京津冀三地要经常对各自的地方性法规和地方政府规章进行审查和清理,对于那些违反上位法的要坚决予以废止,对于那些不符合市场规律或有损市场统一的,还有与京津冀协同发展主旨不相适应的,也应当进行修改甚至废止。

葛会波建议选择一些适合的法规或规章,采取政府购买公共服务的方式,由京津冀三地的专家、学者对立法项目进行联合调研,起草有关立法的学者版本草案,再提请三省市各自的人大或政府进行审议。这种模式有助于统筹三地的不同情况和需求,也对解决地方保护主义的问题有所裨益。