胡鞍钢：以人为本的"十三五"——全面建成小康社会宏伟蓝图 （2）

第三，协调发展目标是推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。早在2002年，党的十六大报告提出，到2020年工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。 实际上，在过去十年，这三大差别扩大的趋势，先后出现了根本逆转，呈现了“趋同”的趋势。为此，“十三五”规划首次提出缩小城乡区域差距的核心目标。

深入推进以人为核心的新型城镇化。我国正处在城镇化加速阶段，“十五”时期，城镇化率提高6.77个百分点；“十一五”时期，城镇化率提高6.96个百分点；“十二五”时期，城镇化率提高6.15个百分点；预计“十三五”时期，城镇化率预期目标将超过60%。（见表5）首要任务是提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化（3个1亿）。到2020年，常住人口城镇化率达到60%，常住人口达到8.4亿人，比2015年增加7000万人，我们估计常住人口城镇化率会超过60%，常住人口会超过8.6亿人；推进户籍制度改革，出台居住证制度，到2020年，户籍人口城镇化率达到45%，户籍人口达到6.3亿人以上。这都会进一步促进城乡区域差距缩小。新型城镇化建设，实现“三生”统一协调，生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。发展各具特色小城镇、智慧城市、绿色城市、森林城市、海绵城市等多样化的城市。

不断缩小区域发展差距。2004年以来，中国的地区差距呈现持续缩小的趋势，各地区人均GDP差异系数从2004年的75.1%下降至2014年的43.5%，下降了31.6个百分点，我们估计，到2020年，各地区人均GDP相对差异系数还会下降至40%以下（见表5）。各地区基本公共服务均等化达到更高水平。这反映了实施“沿海率先发展”、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”四大（板块）战略，即区域协调发展总体战略取得了十分积极效果，也反映了市场机制促进人口流动、劳动力流动的作用越来越大，这就形成了“两手合力”，促进中国地区发展差距持续缩小。目前，中国区域发展战略扩展为“4+3”的新版本。在东、中、西、东北地区“四大板块”的基础上，又加上“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”。基于“两横三纵”为特征的城镇化发展战略所涵盖20多个经济区（可以定义为“小格局”），进一步通过区域战略整合起来，形成国内区域发展的“大格局”，把国内区域与周边和沿线国家发展共同合作统一，推动区域经济一体化、世界经济一体化，这将极大地重塑21世纪中国与世界经济地理。

继续加强重大基础设施建设。高铁营业里程达到3万公里（见表6）、覆盖80%以上的大城市；新建改建高速公路通车里程约3万公里，高速公路通车总里程达到15万公里，建设15.2万公里通建制村沥青（水泥）路；建设沿海、沿江、沿边、沿线（“一带一路”）“四沿”大通道；建设京津冀、长三角、珠三角世界级机场群；推进上海、天津、大连、厦门等国际航运中心建设；新增城市轨道交通运营里程约3000公里；农网供电可靠率达到99.8%；实施“宽带中国”重大工程，98%的行政村实现光纤通达，实现城乡宽带网络全覆盖，覆盖90%以上的贫困村；农村自来水普及率达到80%。中国正在加速基础设施现代化，在世界上投资规模最大，技术设备工程最先进，建成运营长度最长，覆盖国土面积最广，服务人口数量最多。

第四，绿色发展目标是推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境。建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。

耕地保护作为红线。采用全口径的GDP，有助于不仅促进工业降低单位产出水耗，也有助于促进农业、服务业及全社会降低单位产出水耗。这包括两个核心指标：一是耕地保有量18.65亿亩。从“十一五”、“十二五”规划将耕地保护作为一条红线之后，中国耕地面积自1957年以来持续减少的趋势根本改变，从2006年之后出现了“脱钩”，即经济增长、城市发展、基础设施建设，而耕地保有量基本不变。二是新设约束性指标：新增建设用地规模控制在3256万亩以下，旨在不断提高建设用地人口密度、经济密度。

高效利用水资源。这包括一项核心指标：今后五年，万元国内生产总值用水量下降23%，“十一五”、“十二五”规划是采用“单位工业增加值用水量降低30%”的指标；次优先指标三项：用水总量控制6700亿立方米以内，有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉面积有效利用系数提高到0.55以上；限制地下水超采区超采用水。

森林发展取得重要进展。停止天然林商业性采伐，森林覆盖率从2015年的21.66%提高至2020年的23.04%，森林蓄积量从151亿立方米增加至165亿立方米，进一步提高碳汇能力。实施湿地保护与恢复工程，全国湿地面积不低于8亿亩。实行新一轮草原生态保护补助奖励政策，草原植被综合覆盖率达到56%。新增水土流失治理面积达到27万平方公里，大力治理荒漠化、石漠化。

能源资源开发利用效率大幅提高。能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，比2015年的43亿吨标准煤增长16.3%，平均增速3.06%，但是过去了仅为2.3%，我们估计可以控制在47-48亿吨标准煤，既要限制煤炭消费总量，又要加强煤炭清洁高效利用，推进以电代煤、以气代煤；大力发展绿色能源，开工建设常规水电6000万千瓦，核电运行装机容量达到5800万千瓦，在建达到3000万千瓦以上，非化石能源占一次能源消费比重从2015年的12%提高至2020年的15%，不排除达到16%以上；单位GDP能源消耗强度下降15%；单位GDP二氧化碳排放降低18%，建立地区性、全国性碳交易市场，鼓励各地区、各行业、各企业公布自主减排行动目标。

生态环境质量总体改善。“十二五”规划提出的目标是“环境保护成效显著”，重点是减少主要污染物排放总量，“十三五”规划首次提这一目标，这是两个规划的最大不同之处，我称之为中国环境保护战略的2.0版。如果从1996年“九五”计划算起的话，我们花了四五年计划或规划，从遏制污染排放总量控制到改善环境质量。为此国家已经从“十二五”时期实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划。特别是治理大气雾霾取得明显进展，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度下降18%，全面推广车用燃油国五标准，试行国六标准，基本淘汰黄标车和老旧车。地表水质量明显改善，其中达到或好于Ⅲ类水体比例从2015年的66%提高至2020年的70%以上，劣Ⅴ类水体比例从9.7%降至5%以下，主要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上，城市、县城污水集中处理率分别达到90%和85%。与此同时，继续大幅度减少主要污染物（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放总量，减少10-15%，挥发性有机物排放总量下降10%以上，实现与经济增长、城市发展彻底脱钩。

第五，共享发展目标是持续增进民生福祉，使全体人民共享发展成果。

消除极端贫困人口。坚决打赢脱贫攻坚战，我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。“十二五”时期，国家制定了现行农村贫困人口标准，即按照每人每年2300元(2010年不变价)，高于目前国际贫困线（每人每日支出1.9美元），相当于每人每日支出2.19美元。农村贫困人口从2010年的16567万人消减至2015年的5575万人，减少了10992万人（见表7），到2020年消除国家贫困线以下人口，也意味着中国提前10年实现联合国提出的2030可持续发展目标（SDG发展目标）中的最核心目标，即消除绝对贫困，贫困发生率小于3%。为此，国家还专门设立了脱贫攻坚重点工程8项，举全国之力实现消除极端贫困人口目标。

推进教育现代化，提升全民教育水平。其核心指标是：劳动年龄人口平均受教育年限从10.23年提高到10.8年。还提出了三个次优先指标：义务教育巩固率提高到95%；学前三年毛入园率从2015年的75%提高到2020年的85%。这不仅提前实现了原定2020年70%的目标，而且也高于OECD国家的平均水平（82%）；高中阶段毛入学率达到90%以上，普及高中教育；高等教育毛入学率达到50%。（见表8）还提出了建设世界一流大学和一流学科等重要目标。 党中央、国务院提出建设世界一流大学的战略设想仅十多年，就获得了重大进展，据泰晤士高等教育、美国新闻与世界报道、QS（Quacquarelli Symonds，英国一家教育组织）等多家大学排行，我国大陆已有30多所大学进入世界前500名，7所大学进入前200名，北京大学、清华大学等跻身前100名。2014年我国高校进入基本科学指标数据库（ESI）世界排名前1%的学科数近600个，进入1‰的学科超过50个。 到2020年，上述世界排名还会明显提高，与中国在世界上的经济地位大体相当。形象的讲，中国大学必须与中国经济巨人的“大脑”、“科学”、“技术”、“学术”、“思想”、“理论”、“知识”、“智慧”、“文化”等相适应、相促进，更要为世界的科技进步、文明进步作出中国大学的应有贡献。为此，国家还专门设立了教育现代化重大工程9项。

构建体系完备的终身教育。继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育年参与率达到50%以上。现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。

推进健康中国建设，提升全民健康水平。核心指标只有一个，为人均预期寿命提高1岁，从2015年的76.34岁提高至2020年的77.34岁，实际可能超过77.5岁。次优先指标4个，分别是一个卫生人力资源投入指标，即每千人口职业（助理）医师数达到2.5名；其他三个指标分别是健康服务产出指标：婴儿死亡率下降至8‰，5岁以下儿童死亡率下降至10‰，孕产妇死亡率下降至18/10万，实际可能都会低于上述指标。从国际视角看，除人口预期寿命之外，其他三个指标均接近或达到世界极高人类发展组平均水平。（见表9）健康中国还包括建成全民健康社会和全民健身型社会，为此还提出了青年体质达标率达到95%以上的量化指标。国家还专门设立了健康中国行动计划8项工程。

实现充分就业目标。这始终是五年规划的核心目标之一，从实际完成情况来看，与预期目标要高得多。如“十五”计划曾提出400万人，实际结果为4200万人；“十一五”规划曾提出4500万人，实际结果为5771万人；“十二五”规划曾提出4500万人，实际结果为6431万人。为此，“十三五”规划提出的核心指标是，五年城镇新增就业5000万人以上。这就意味着城镇新增就业人员在1000万人以上，尽管经济增长下行，但是中国创造就业的能力在扩大，这有两个相互关联相互重叠的创造就业的因素：一是城镇化因素，最近世界银行一份重要的报告指出，推动城市发展是创造就业引擎。 2010年我国城镇就业人数从2010年的34687万人提高至2015年的40410万人，净增5723万人，平均每年增加1145万人。二是服务业因素，2010年我国服务业就业人数为26332万人，到2014年增加至31364万人，净增5032万人，平均每年增加1258万人。此外，20世纪50年代60年代生育高峰出生的劳动力正在大规模的退出就业队伍，也为新生劳动力腾出了更多的就业岗位。今后，每年仍有700多万大专以上和700多万左右高中中职毕业生进入就业大军，从总体上不断提高在职在岗人力资本水平，也会明显的抵消人口红利下降的负面作用。

完善收入分配制度，缩小收入差距。我国已出现城乡收入差距缩小，全国居民收入基尼系数也在缩小的趋势。尽管《纲要》没有提出具体的指标，但是这两个双缩小趋势还会继续下去，我们预计，到2020年城乡居民人均可支配收入相对差距，从2015年的2.73倍缩小至2.35倍；全国居民收入基尼系数从0.462缩小至0.45左右（见表5）。同时也鼓励沿海地区和有条件的中西部地区加大政府对收入分配调节的力度，争取所辖地区城乡居民人均可支配收入相对差距小于两倍。这也是实现全面建成惠及十四亿人口的小康社会重要标志、最大亮点之一。

实现社会保障制度全覆盖。其核心指标是基本养老保险参保率从82%提高到90%，堪称世界最大的社会保障安全网。次优先指标城乡医保参保率稳定在95%以上，约有13.3亿人口，堪称世界最大的医保安全网，逐步提高个人、社会和财政补助标准 ，使制度更加公平、更加合理、更可持续。加快健全城乡社会救助体系，不断提高城乡低保补助标准，为各种特困人员、临时救助人员提供援助，使他们能充分的分享全面建成小康社会的成果。

完善住房保障体系，城镇棚户区住房改造2000万套。到2020年，基本消除各类棚户区，这也是全面建成小康社会的重要标志。同时，城镇保障性住房覆盖率达到20%以上，为中低收入家庭或外来人口提供租赁房，基本实现住有所居的目标。

第六，国民素质和社会文明程度显著提高。

构建现代公共文化服务体系，城乡人口全覆盖。实现广播节目综合人口覆盖率、电视节目综合人口覆盖率达到99%，服务人口均超过13亿人口以上；有线广播电视进入农民家庭覆盖率，从目前的1/3左右提高到2/3左右；大力改善市县公共文化馆、图书馆、博物馆设施条件；提高村级综合文化中心功能和使用效率；贫困地区县县配有流动文化车；加快文化资源数字化建设，推动中华优秀文化网上传播；开展全民阅读活动。

文化产业成为国民经济支柱型产业。到2020年，文化产业增加值占GDP比重达到6%以上，文化产业及相关产业吸纳就业人数约占全国非农产业人数的6%以上。中国已经成为世界第二大电影生产国，2015年电影制作达到686部，电影总票房收入达到440亿元，同比增长48.7%，其中国产影片占六成， 在“十三五”时期，将成为世界最大的电影市场和第二大海外电影市场。

中华文化影响持续扩大。中国继续成为全球文化最大出口国， 文化产品贸易总额再翻一番。积极推动中央电视台在全球主要国家落地，不仅进入主要宾馆，还要低费或免费进入家庭。实施公民道德建设、中华文化传承等工程。

四、“十三五”发展目标的特点

“十三五”时期经济社会发展目标充分体现了全面建成小康社会的目标要求，也具体体现了五大发展的核心理念。在目标制定上，更加注重以人为本，更加注重促进人的全面发展，更加注重促进全体人民的发展，真正体现了以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉作为发展的出发点和落脚点。

“十三五”时期经济社会发展主要指标分为四大类：经济发展；创新驱动；民生福祉；资源环境。选取得当，具有代表性、充分体现创新驱动、结构优化、补齐短板、改善民生、绿色发展。各项指标的目标值都经过了深入分析、反复论证、精心测算，既满足发展的客观需要，又留有充分的余地，既考虑了现实的可行性，又能够通过努力如期实现。

从“十三五”主要指标来看，经济发展有4个，占总数的16%，实有5个，实际占总数的15.2%；创新驱动有4个，占总数的16.0%，实有5个，实际占总数的15.2%；民生福祉有7个，占总数的28.0%，实有7个，实际占总数的21.2%；资源环境有10个，占总数的33.0%，实有16个，实际占总数的48.5%。（见表10）

与“十二五”规划主要指标相比（见表11），总指标数从24个增加至25个，实有指标从28个增加至33个；约束性指标从12个增加至13个，实有约束性指标从16个增加至19个。此外，《纲要》还提出了43个次优先指标，也充分反映了五大发展理念的目标。这反映了强化政府在规划实施中的职责，更加体现中央政府负责宏观调控，地方政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的基本职能。也更加体现了各级政府合理配置公共资源（包括公共财政、公共投资、公共设施、公共政策等），全心全意为人民提供公共服务，以看得见的手为市场主体这一看不见的手提供良好的投资环境、法治环境、营商环境，降低各类外部成本，减少各种外部风险。