姜明安：“城管执法难”的破解之道（2）

“善治”在管理主体上强调公众参与，特别注重推进多元主体共治

传统行政管理的管理主体是单一的，就是政府及其主管部门。而善治的治理主体是多元的，不是政府及其主管部门单打独斗，而是组织和动员广大的社会力量，如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织，以及由管理相对人自己组建起来的组织，参与到治理中来。多元治理的优势是多方面的：一是有利于调动广大社会公众的积极性，以创建最优的治理环境，找到和推进最优的治理方案；二是有利于最大限度调动管理相对人的积极性，以最大限度地消除执法阻力，在管理相对人参与治理的条件下，管理相对人不再是消极的管理对象，他们同时是治理主体。作为管理相对人，他们关注维权；作为治理主体，他们要履行治理责任，要兼顾个人利益与公共利益；三是有利于防止行政执法主体任性、恣意、滥权和侵权。在多元主体的参与下，行政执法主体任性、恣意、滥权和侵权即使不是不可能，也是极为困难的，从而可以避免许多社会矛盾的激化，防止相应群体性事件的发生。

“善治”在管理方式上强调听取管理相对人意见，与管理相对人协商，选择既能达到管理目标，又对管理相对人权益损害最小的解决问题方案

“善治”的管理方式要求在执法中贯彻行政法的两项基本原则：一是正当法律程序原则；二是比例原则。这里主要说明第一个原则。传统正当法律程序原则要求行政主体在对管理相对人做出不利行政行为时，必须向相对人说明理由，听取相对人的陈述、申辩，现代正当法律程序原则更进一步要求行政主体对管理相对人做出任何行政行为，都必须与管理相对人协商，共同探讨行为方案，甚至由双方签订合同、协议，确定双方各自的权利、义务。这与传统的行政管理“命令-服从”原则比较，其有更多的柔性，更多地体现和尊重管理相对人的人格尊严，使管理相对人有更多的获得感，从而使执法能更顺利，产生更好的实效。

“善治”在管理手段上强调规则之治、注重硬软法兼治

法治在很大程度上是规则之治。无论对于执法主体、执法实施人员，还是对于管理相对人，都必须通过规则明确其行为规范，就执法主体来说，必须通过法律、法规明确其职权、职责并公示其权力清单、责任清单，使之“法定职责必须为，法无授权不得为，法定职权职责依法（法定条件、标准、要求、程序）为”；就执法实施人员来说，必须通过法律、法规明确其执法资格、条件、权利、义务，使之既敢于执法（法律赋予其人身、职业、福利、待遇的保障），又不恣意、滥权（法律以严格的问责机制制约）；就管理相对人来说，必须通过法律、法规明确其行为的“负面清单”；凡是其不能实施的行为，不能进入的领域，均以法律、法规或规章明令禁止，使之既敢于创业、创新（法律以法定救济途径保障），又不超越法定边界，侵害国家利益、公共利益和他人合法权益（法律以行政处罚、行政强制等责任机制制约）。当然，现代社会的规则之治，不仅包括硬法（法律、法规、规章等）之治，也包括软法（市民公约、乡规民约、行业规章、国体章程等）。“善治”是硬软法兼治之治。

综上，笔者的结论是：破解城管执法难需要“善治”，行政执法应当和必须坚持“善治”。

（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任）