燕继荣：民主的有效性与有限性

民主作为一种政治追求，其本意是要追求一个“好政府”，反对“坏政府”。

选举是一种制度，实行了民主选举，不一定能保证决策的公共性。正因如此，协商民主才成为人们改进民主质量的一种补充办法而被提上日程。

民主之实现形式的核心在于杜绝权力垄断和保持民意通道。民主的目的就是要照顾好生活在其治理之下的每一个人的利益。

民主的差劲表现不足为奇。因为，第一，民主与其说是一个一蹴而就的目标，不如说是一个曲折渐变的过程；第二，民主本来就有低标准和高标准之分；第三，民主从来就不是包治百病的万能灵药。正因如此，民主的有效性和有限性的讨论仍然是非常必要的。

民主作为一种政治追求，其本意是要追求一个“好政府”，反对“坏政府”。“好政府”不容易界定，“好”到多大程度多大范围难以衡量和确认，而且“上不封顶”，而“坏政府”作为一种底线标准，相对来说比较容易言说。按照现代观念，法律和程序提供了政府的“底线标准”。什么是“坏政府”？用民主的观念来界定，就是背离民意的政府，换句话说也就是不能密切联系人民群众的政府。从这个意义上说，即使被认为缺乏民主精神的东方儒家文化传统中也不乏这样的诉求。所以，民主的价值理念实则体现了一种普遍性的观念。

进一步讲，民主的精神和理念是普遍的，但其实现的方式是多样的，而其实现的过程更是充满了曲折性和差异性。在不同的国家，依据其历史、文化和现实条件，民主的实现方式、程度和过程都会有所不同。

民主有两层含义

作为一种政治观念或精神，民主建立在人人平等的信念之上，通常被定义为“人民当家作主”。这里的“当家作主”，在过去主要被理解为人民要当国家的主人。其实，在笔者看来，人民要当国家的主人，那可能是民主的高标准和高追求，而民主的低标准或低要求应该是人民要“做自己的主人”。也就是说，民主有两层含义：第一，当国家的主人；第二，当自己的主人。第一层含义来自古典直接民主的传统和现代代议制民主的实践。而第二层含义则是现代民主特别是自由主义民主或自由民主理论和实践的新意。人民首先自我做主，能够对自己的行为、私人生活和社区以及社会生活做主，然后才能和才要对国家的行为和生活做主。

民主价值的实现需要一系列的制度安排，也需要有相应的决策和管理机制。在制度安排上，选举、代议、限任、分权、监督等是必不可少的；在决策方面，决策的开放、信息的公开、必要的公民参与和利益相关者的协商等是不可或缺的；在管理方面，要保障公共事务管理的公共性，实行政府与社会（社团、社区、企业和个人）的共管共治是必需的。

民主作为一种决策和管理方式，提供了解决大众参与要求以及通过非暴力方式解决社会纠纷的原则和办法。众所周知，选举是一种制度，实行了民主选举，不一定能保证决策的公共性。正因如此，在西方国家，协商民主（deliberative democracy）才成为人们改进民主质量的一种补充办法而被提上日程。

民主之实现形式的核心

民主之实现形式的核心在于杜绝权力垄断和保持民意通道。英国牛津大学斯坦·林根（Stein Ringen）教授在其著作《民主是做什么用的：论自由与德政》中讨论了民主的真正目的，即民主想要的是什么？或者说民主是用来做什么的？他发出了一连串的追问：民主通常被定义为人民选举政府，可是为什么非要让人民来选举政府呢？其目的是要控制作为少数的统治者。为什么非要控制统治者？经典的答案是“权力容易产生腐败”，不受限制的权力可能成为“压制统治”。那么，我们为什么要害怕压制统治的出现呢？实则是希望政府能够给我们提供保护。换句话说，我们希望一个好政府或善政（good government）能让我们享受福利和过上美好生活。

所以，民主的目的就是要照顾好生活在其治理之下的每一个人的利益。民主实现有两点至关重要：第一，杜绝权力垄断；第二，保留民意影响政府决策的通道。所以，完全可以用权力垄断的程度（或自由freedom）和政府决策受到民意影响的程度（或德政moral government）来衡量民主的绩效。

近年来西方民主为何表现差劲

作为实现过程的民主化通常体现为民主运动，包括民主改革和民主革命。从总体上看，民主在进步。但一些研究也指出，2006年以来西方民主开始衰退。许多事实似乎也支持这种判断，比如，2011年的“阿拉伯之春”让很多人对阿拉伯世界即将到来的结果充满期待，但局势却最终恶化，埃及出现了军事政权，利比亚、也门和叙利亚呈现无政府状态；橙色革命不仅未改善乌克兰的总体状况，反而陷入分裂困境；乌克兰、格鲁吉亚、突尼斯、埃及等国在自发性民主运动中兴起的公民社会，并未成功领导并建立稳定、运作良好的民主国家，反而激发了内部的分裂倾向；非洲几内亚、塞拉利昂或利比里亚在民主转变以后无法有效处理埃博拉疫情；欧美老牌民主国家普遍陷入严重的金融危机。

正是基于这些事实，福山写文发出提问：民主为何在全球表现如此差劲？他提出更加值得深思的问题是：全球化以及技术革命的新特点，让民主赖以生存的中产阶级受到削弱，在这种情况下，上述差劲表现是否预示着全球政治出现更加广泛的转变，是否意味着民主的替代品正在崛起？

其实，换一个角度看，民主的差劲表现也不足为奇。因为，第一，民主与其说是一个一蹴而就的目标，不如说是一个曲折渐变的过程；第二，民主本来就有低标准和高标准之分；第三，民主从来就不是包治百病的万能灵药。正因如此，民主的有效性和有限性的讨论仍然是非常必要的。

民主的理想和现实之间总是存在差距。对此，美国斯坦福大学拉里·戴蒙德（Larry Diamond）教授指出：“民主架构仅仅是外表，除非人们逐渐珍惜民主的核心原则：人民主权、对统治者问责、自由和法治。如果这些核心原则不存在，那些表面上的民主体制最终会让位于独裁体制——不管是文官形式的还是军人统治形式的。”

民主的“简单定义”和“复杂定义”

戴蒙德还区分了民主的“简单定义”和“复杂定义”。“简单的”也是最狭义的民主定义，以奥地利经济学家熊彼特在1940年代的概括为代表——民主是达成政治决定的体制，在该体制中，个人通过竞争来争取人们的选票并以此获得做出决定的权力。“复杂的”民主定义不仅包括自由公正的选举，还要具备大约十个方面的属性，包括个人拥有广泛的自由，种族、宗教、民族和其他少数群体权利保障等等。他还提出“民主质量”或“民主品质”（the quality of democracy）的概念。显然，在他看来，满足“复杂概念”的民主，应该就是高品质或高质量的民主，否则，就是“低品质”或“低质量”的民主，甚至是“虚假民主”。

（作者为北京大学政府管理学院常务副院长、教授）