在宪法实施中推进法治中国建设

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编者按

今年12月4日，是我国第三个国家宪法日。在国家宪法日日渐深入人心的同时，宪法宣誓制度也逐步走向规范化。自今年1月1日起施行的《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》即将实施满一年。设立国家宪法日和每一位公民究竟有什么关系？要求新任命的国家工作人员进行宪法宣誓有何意义？宪法宣誓如何进行？是否会流于形式？本期《法治》聚焦宪法日和宪法宣誓制度，敬请关注。

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议决定将每年12月4日设立为国家宪法日。设立国家宪法日的重要目的在于通过多种形式开展宪法宣传教育活动，以增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国。很显然，设立国家宪法日有利于培育全体国民对宪法的信仰。

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了关于实行宪法宣誓制度的决定。设立宪法宣誓制度的目的是为了彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。同时促使国家工作人员树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。很显然，设立宪法宣誓制度有利于增强国家工作人员，特别是领导干部对宪法的信仰。

习近平总书记指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”“我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威”“提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念”。

中国宪法发展的历史证明，宪法信仰是宪法实施的保障，没有国人，特别是国家领导人对宪法的信仰，就不可能有宪法，即使有了宪法，也不可能实施，不可能使书面的宪法转化成实践的宪法，转化成现实中的宪法。但是国人对宪法的信仰是如何形成、巩固和发展的呢？这反过来又有赖于宪法的实施。一个国家制定了宪法，国民也不可能自然而然地就形成和产生对宪法的信仰。国民对宪法信仰的形成需要一个过程，需要宪法的实施不断给他们带来越来越切实的权利、自由保障，带来越来越多的福祉。或者说宪法的实施不断地减少或消除权力的任性、恣意、滥用，不断地减少或消除权力任性、恣意、滥用对他们权利、自由的侵害。一个国家，如果仅仅有了一部好的宪法而不实施，将它供奉于神坛而不适用，国民是不可能形成对宪法的信仰的。

设立国家宪法日和宪法宣誓制度无疑有助于培育全体国民对宪法的信仰。不过，有人认为，设立国家宪法日和宪法宣誓制度只是一种形式。依宪治国应该下力气追求依宪治国的内容，追求实质，而不应多在形式上下功夫。这种观点虽有一定道理，但亦具有片面性。国家宪法日和宪法宣誓制度虽然是一种形式，但它是追求依宪治国内容和实质，建设法治国家的一种必要形式。包括法治在内的很多制度均必须通过一定形式运作和实现，如立法的“三次审议通过”形式、政府官员任职颁发任命状的形式、法院开庭审案法官入庭时全体当事人起立的形式。没有这些形式，依宪治国、依法治国的严肃性和权威就无法保障和维护。我们反对形式主义，但不反对体现内容和保证内容实现的形式。否则，我们就会犯马克思讲的给小孩洗澡后将洗澡水和孩子一起倒掉的错误。

当然，设立国家宪法日和宪法宣誓制度并非我们的目的。我们的目的是推进依宪治国，建设法治国家。为此，我们在宣传国家宪法日、实行宪法宣誓的同时，必须采取切切实实的行动，扎实推进依宪治国。在当下，可以和应该采取的行动有五：

其一，培养全体国民的宪法观念，特别是培养各级领导干部依宪治国的理念。必须纠正当下一些国民和政府官员不把宪法视为“法”的认识误区。

其二，健全和完善宪法实施机制，促进各级国家机关及其公职人员，特别是领导干部依宪行使公权力。立法机关要在立法草案审查、审议时即审查和确保每一项立法都符合和体现宪法精神，行政机关在作出重大行政决策和实施重大行政行为时，要通过其法制机构审查和保障其决策和行为的合宪性。另外，全国人大常委会还应定期或不定期地对各国家机构及其领导人遵守和执行宪法的情况进行检查。

其三，健全和完善宪法解释程序机制。要保障宪法的实施，无论是依宪立法、依宪执法、依宪司法，还是保证人民法院在审判案件中正确适用宪法，均必须健全和完善宪法解释程序机制。因为宪法的很多条文是比较抽象和原则性的，人们对其涵义往往有不同的理解。如果对之没有权威的解释，人们在实践中就会各行其是，宪法就不可能得到正确的实施，就会损害宪法的权威。我国现行宪法已经明确规定宪法解释主体为全国人大常委会。当下的问题是宪法解释的程序机制没有建立起来，从而制度难以有效运作。宪法解释的程序机制包括宪法解释案的提起（提起人、提起条件等）、受理（受理机构、受理时限、对不受理的异议、救济等）、审议（审议方式、时限等）、作出解释决定（决定形式和决定作出的票决方式等）和公布解释决定（公布的方式、载体等）。

其四，健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。宪法监督及违宪审查制度是保证宪法在治国理政中切实得到实施的最重要、最关键的保障。宪法能否在治国理政现实中真正发挥作用，能否真正具有最高效力，关键在于能否对违反宪法的法律、法规、规章和其他规范性文件进行审查并予以撤销，能否对违反宪法的国家机关、组织和个人予以查处和追究责任。如果我们不建立起真正有效的宪法监督及违宪审查制度，并使之真正实际运作起来，我们的宪法就可能成为一纸空文。正因为如此，党的十八届四中全会特别强调要健全和完善全国人大及其常委会宪法监督及违宪审查制度。提出要把所有规范性文件都纳入备案审查的范围，依法撤销和纠正任何违宪违法的规范性文件。事实上，我国现行宪法和立法法对宪法监督及违宪违法审查制度已经作出了相应的规定。当下的问题是这一制度没有实际运作起来，我们应该通过设立专门机构（如宪法委员会）和完善程序机制，使这一制度真正运作起来并产生实效。

其五，适时探索人民法院在审判案件中适用宪法规范。有人可能担心法院在审判案件中适用宪法会侵越全国人大常委会的监督宪法实施和违宪审查权。其实，这种担心是不必要的。因为法院在个案中适用宪法，这种适用要受全国人大常委会宪法解释的制约。法院在适用某一宪法条文时，法院本身或案件当事人如果对该条文的含义有疑义或争议，可以报请全国人大常委会予以解释，法院必须以全国人大常委会的相应宪法解释作为裁决案件的根据。在绝大多数情况下，宪法条文的含义是明确和不存在疑义的，法院办案可以直接适用。

（作者系北京大学法学院讲席教授）