江国华：党内法规的程序法则

党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”的要求，并强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两部重要党内法规，为全面从严治党和依法治国提供了执政党自身组织建设的党规基础。本刊今天特别刊发3篇文章，从党内法规的程序法则、党纪与法律关系的科学逻辑和党内法规体系的三维结构等角度，对党内法规体系建设进行理论阐释。

党内法规是党的意志和党员意志的规范形式，是实现党的目标，规范党内活动，形塑党员行为的重要依托。作为中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式，党内法规一直以来都是党的建设的重要内容，在党进行革命斗争、政权建设和领导改革的各个历史阶段，充分发挥了规范、稳定和引领的作用，为党的各项事业繁荣发展提供了可靠制度保障和规则指引，成为党长期执政兴国的重要经验和成果总结。

在新的历史时期，随着依法治国方略的逐步落实，党内法规体系的发展面临着来自国家法治建设发展的巨大压力。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。我们必须全面加强党内法规建设，着力提高党内法规的规范性、民主性和科学性，使党内法规在新的历史进程中继续发挥其应有的作用。

作为党依法执政和依宪执政的重要抓手，党内法规的发展和完善必须在宪法和法律的框架下进行，通过运用宪法思维和法治思维全面提升党内法规制定水平，尤其要注意借鉴和移植国家立法的经验，将现代法治的因素注入党内法规的建设过程。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系进行统一部署，其理论依据就在于党内法规在广义上也属于“法”的一种类型，可以划归到“社会法”的范畴，是对国家法具有重要补充和辅助价值的“软法”的组成部分。党内法规的“法”属性，为国家立法的原则以及法律在党内法规制定和运行中的适用提供了适恰性依据。其中，最为重要的当属程序法则的适用。其要义有四：

合法性审查程序

在规范层面，合法性审查程序乃党规合法性法则的内在需要。合法性法则要求党内法规的制定必须合乎法的要求，这里的法既包括国家宪法与法律，也包括党内的党章和各项法规。具体而言，合法性审查程序包括以下基本要点。

党内法规的制定必须遵守宪法和法律，不得与宪法和法律相抵触。宪法是我国的根本大法，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。党内法规的建设必须要遵守“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定，符合宪法和法律的规定是合法法则的最为基本的要求。

党内法规的制定必须符合党章的规定，不得与党章的原则和内容相抵触。党章是党的意志的集中体现，代表了全体党员的利益乃至人民的利益，党章是最根本的党内法规，也是制定其他党内法规的基础和依据。党内法规的体系建设与完善必须以党章为根本依据，在党章的框架之下开展活动，在立法中贯彻和实现好党的理论、路线、方针、政策。

党内法规的制定不得与上位党内法规和规范性文件的规定相抵触，还应避免与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突。随着党内法规数量的剧增，党内法规与上位党内法规和规范性文件、同位党内法规之间经常就某些事项的具体规定产生抵牾和冲突现象。近年开展的大规模的党内法规清理工作，虽然解决了中央党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，但并未消除中央各部门制定的党规以及各省、自治区和直辖市制定的党规之间，可能存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，还需要我们继续加强党内法规的清理工作，以逐步推进党内法规体系的形成和完善。在党内法规清理工作继续开展的同时，为切实保障党内法规合宪和合法，强化备案审查程序成为目前党内法规工作的关键环节。通过对党内法规进行严格的备案审查，及时纠正党内法规制定过程中的违规活动，以维护党内法规的严肃性和权威性。此外，审查的关口还可以向前移，提前至党规提交审议之前就对拟定的法规草案进行前置审核，在提高工作效率和节约立法资源的同时，及时发现和消除党内法规草案制定中的问题，预先过滤掉草案中不合法或者与上位法冲突的地方。

民主征求意见程序

在价值层面上，民主法则是党内法规制定和完善所必须要遵从的基本法则，民主征求意见程序乃党内法规民主性法则的内在要求和核心环节。具体而言，民主征求意见程序包括以下基本要点。

党内法规的制定必须坚持民主集中制的要求，反映和维护党员的意志与利益。党内法规的效力和权威并非凭空出现的，而是来自全体党员的认可和接受。正因如此，党内法规才具有了规范所有党员行为的效力。因此，党内法规能否体现党员的意志和利益，是否真实体现党员的意志和利益，就成为党内法规制定过程需要解决的核心问题。故而，为充分实现党员的意志和利益，就必须在制定过程中坚持民主集中制的要求，充分发扬党内民主，在党内法规的立项、起草、审议等各个阶段充分征求地方党委、中央各有关部门和党员的意见，使党内法规成为党内民主的制度保障，成为保证全党团结统一的有力武器。

党内法规的制定要严格遵守和落实《中国共产党党内法规制定条例》所规定的各项民主程序。民主征求意见是我党开展党内法规制定工作的重要内容，在《中国共产党党内法规制定条例》中，就提出了在党内法规的起草过程中，“应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”。在党内法规草案形成后，还应当就草案广泛征求意见，注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见，必要时还应在全党范围内征求意见；与群众切身利益密切相关的党内法规草案，还应充分听取群众意见。为了方便党员干部和群众反映意见，《条例》还增加了征求意见的形式，既有传统的书面发函和来信的形式，也有座谈会、论证会、网上征询等形式，充分满足了党内法规民主性实现所应当具备的方式和渠道要求。