干部选任的民主集中制

从2016年四季度起，根据党章和中共中央有关规定，全国各省、自治区和直辖市党委（以下均简称“省委”）先后迎来换届。依照往例，地方省委换届工作将持续至2017年7月。2017年秋，还将迎来中共中央委员会的换届，选举产生中共第十九届中央委员会、中央政治局及其常委会。

以班子换届为契机进行的干部集中调整是党的干部选拔任用工作的重要内容，同时也是中国政治生活中十分引人瞩目的焦点事件。与党中央集体交接班机制相类似，［1］各省区市党组织领导集体平稳交接班的标志就是省委常委班子的顺利换届。不断提高省委常委选任的科学化水平，是改革开放以来中共省委常委选任制度发展变迁的主线，其根本目的始终是建设一支高素质的、能够充分胜任党的执政使命的高级领导干部队伍。

党的十二大以来，党中央按照党管干部原则和民主集中制组织原则，在包括省委常委在内的各级党政领导班子选拔任用方面进行了大规模的制度创建，也因此促成了相应制度体系的历史性变迁。梳理党的十二大（1982）至党的十八大（2012）召开前中共中央、中央组织部及中央办公厅等下发的与地方省级党政领导班子成员选任工作相关的60余个文件发现，30年间，省委常委选任机制的变迁大体上可以分为制度创建期（1983-1988）、持续发展期（1988-2002）和相对稳定期（2002-2012），已经形成了一套完整的选任程序。这套程序的内容是怎样的？它反映了中国政治制度的哪些特点？本文将尝试依据这一时期党内有关制度和全国各省区市1700余位曾先后担任省委常委的领导干部公开履历，对上述问题加以讨论。

一、省委常委班子调整的基本程序

选任程序是省委常委选拔任用机制的直接内容，直接影响地方高级干部选任的科学性规范性。就实际来看，省委常委班子调整主要有换届调整和届中调整两种类型。其中，换届调整系指在省委换届时由新当选省委经民主选举产生新一届省委常委会，通过成员进出的方式实现班子调整。换届调整通常每五年进行一次，新调整进入常委会的人数不定，以2至3人居多，以本省干部提拔为主；届中调整是指根据《党章》第十三条有关规定，在各省区市党委代表大会闭会期间，中央可视工作需要对各省区市党委常委班子成员进行调整，每次调整新进入常委会的人数通常为1人，一届班子任期内可多次进行届中调整，调整人选来源也更加多元，跨省交流、中央和国家机关下派及从企事业单位的干部比例明显高于换届调整。

（一）换届调整

从党的十八大前的实践情况看，根据有关工作条例的要求和对有关人员的访谈，省委常委换届调整的基本程序可大体梳理如下：

第一步是民主评议、民主测评与民主推荐。民主评议、民主测评和民主推荐的结果，是拟定常委班子换届人选方案的重要依据。该项工作往往由省委主要领导同志亲自牵头进行。其中，民主评议和民主测评的对象主要是本届在任省委常委班子成员。参加评议和测评的人员范围由党委视情况自行确定，评议和测评的主要内容是班子成员在任期间工作完成情况和德才表现。民主推荐，系由省委确定参加推荐人员范围，对新一届常委班子人选进行全额推荐，以确定选拔对象的大致范围，推荐方式为填写推荐票进行无记名投票。推荐票由中央考察组进行汇总，并将汇总结果与省委主要领导同志进行沟通，之后向中央汇报。

第二步是组织考察，主要是中央组织部对省委常委班子换届推荐人选的考察。考察组到达拟考察常委班子的省区市后，需要同省委书记商定考察工作方案和考察办法，并开展考察工作。广泛考察结束后，考察组还会同省委书记或在任省委常委班子就考察对象的基本情况和考察过程中的重要问题交换意见，听取其对考察对象情况和整个班子人事安排方案的看法。在实际操作中，民主评议、民主测评、民主推荐与组织考察这两个步骤往往会有一定交叉。由于省委常委班子换届推荐人选方案需要经过中央批准，因此从换届工作启动之初，省委会与中央保持密切沟通，降低中央与地方之间关于换届人选的信息不对称性，在进入中央对省委上报推荐换届人选方案进行正式审批之前，省委会就换届推荐人选与中央组织部积极通气协调，达成一致。

第三步是省委集体讨论。召开省委会议，就换届人事方案进行集体讨论，充分酝酿协商。省委会议讨论之前，需要经过充分的酝酿和协商：一是在省委常委会适当范围内进行酝酿或个别听取省委常委意见，二是同人大、政协领导班子负责人进行个别酝酿。在酝酿的同时，还应与中央进行充分沟通，直至省委内部意见、省委与中央意见达成一致后，再提交党委集体讨论。召开省委会议时，原则上由省委书记主持，先由分管省委副书记或组织部长介绍关于人事安排的初步设想和酝酿过程，再由参会省委委员就提交会议讨论的人事安排方案发表意见，最后对方案进行表决。根据表决结果，形成关于下一届常委班子推荐人选方案的决议，省委应在换届前数月就将有关决议上报中央。

第四步是中央审查。各省区市党委将省委会议形成决议的班子换届人选方案上报中央组织部，中央会着重从班子结构、任职条件、选拔程序三个方面对方案进行审查，在审查基础上经集体会议讨论，形成审查意见。

第五步是根据中央批复的换届人选安排方案进一步统一认识，酝酿协商。同省人大常委会、政协党组“通气”，确认省委常委班子中须经人大和政协选举的职务人选。

经过上述五个步骤，本届省委形成决议的下届常委班子推荐人选方案，方可提交新一届省委第一次全体会议进行选举。需要说明的是，尽管省委常委班子换届调整的全过程涉及多个环节，但实际上，班子人选存有不确定性的空间非常有限。最主要的原因在于，省委常委所兼任的具体职务是相对固定的，这就意味着决定一届常委班子成员的主要因素并不是换届选举本身，而是中央和省委对担任这些具体职务人员的安排，并且这些安排又是在上一届班子的任期当中以个别任命的方式来完成的。这就需要对常委班子届中调整的程序及其结果做进一步分析。

（二）届中调整

中央在省委常委届中调整问题上的决定权可以进一步细分为提名权与批准权。两种权力最重要的不同之处在于是中央还是地方省委提出常委个别调整的动议。作为届中调整核心的调整对象动议来源有二：

一是由中共中央提出地方省委常委班子人员个别调整动议，由中央组织部根据中央决定调动或提拔干部，省委服从中央的调整安排；与此相应的委任方式为决定任命。二是省委根据本省工作开展和班子配备的实际需要，向中央提出常委个别调整动议及推荐人选，由中央批准进行任命；与此相应的委任方式是报批任命。现分别对决定任命和报批任命两种方式下的届中调整程序加以梳理。

1.决定任命。中央向省委提出的常委调整动议，省委将往往会加以执行，即使存在落实过程中存在客观问题，也会以建议和协商的方式向中央加以提出。因此决定任命的核心环节，实际上是党中央、中央组织部根据用人意图和有关省委常委班子成员调整的可能性必要性，在充分考察酝酿的基础上形成调整动议。这个动议的过程，是中央在高级领导干部人事安排上的绝对机密。从程序来看，决定任免的全过程大体上分为三步。

第一步是中央提出常委班子成员调整动议。中央在充分研究基础上，将工作需要与有关省委常委班子的建设需求相匹配，经过充分酝酿，提出关于省委常委班子成员调整交流的原则和职务任免建议，并与有关省委主要负责同志充分沟通，必要时还听取本人意见。通常情况下，中央决定任免是对常委班子进行个别调整，每次调整涉及班子成员的人数以1人居多。

第二步是有关省委对中央关于其常委班子调整的安排做出回应。中央调整动议向地方初步传达后，有关省委将在一定范围内召开会议，对中央拟进行的调整进行通报，按照下级服从上级、全党服从中央原则，充分领会中央关于省委常委班子调整的意图和设想，就按照中央意见调整班子成员有关工作进行研究部署，并将有关情况上报中央。

第三步是中央正式公布任免决定，履任者正式到任。由中央组织部负责人与拟上任干部本人当面谈话，明确到职时间。如调整岗位为党政一把手岗位，还要召开全省（区市）领导干部大会，中央组织部有关负责人到会正式宣布任免决定。

2.报批任命。地方省委报请中央审批任免的通常是非党政一把手的常委班子成员，而有关人选的动议仍然处在整个议程的核心，动议酝酿及逐步明确的过程，也就是党中央、省委、中央组织部和省委组织部之间充分沟通的过程。报批任命的基本程序通常有五个步骤：

第一步是由省委拟定关于届中个别调整工作的初步方案，上报中央审批。调整工作方案主要包括调整工作目标及任务、调整人选条件和资格、调整工作步骤和时间安排及具体工作要求等内容。省委形成调整方案后上报中央。中央组织部对方案或意向进行讨论研究，形成关于调整工作方案的意见，经向党中央请示并获同意后，向省委正式反馈。

第二步是民主推荐。在调整工作方案获得中央批准后，要根据拟进行个别调整的职务进行民主推荐，通过广泛听取意见，提出个别增补的人选对象。民主推荐的具体工作，与常委班子换届调整的民主推荐基本相似。

第三步是结合民主推荐与组织考察情况，提出调整推荐人选。由省委书记在常委班子中一定范围内召集会议或个别沟通的方式，就调整推荐人选初步交换意见；再根据沟通结果，与省委常委其他常委班子成员进行个别沟通。同时，由省委组织部门对拟列为个别调整推荐人选的人员进行考察。之后，召开省委常委会进行集体研究，在常委间公开交换意见、达成一致，确定常委个别调整的推荐人选，并上报中央审批。

第四步是中央审查。省委将常委会集体讨论决定的推荐人选按照干部管理权限上报中央，中央组织部对省委呈报的调整方案做进一步考察，重点考察方案人选是否符合常委班子实际需要、是否符合任职条件。在必要情况下，中央组织部还会派出考察组考察推荐人选情况。

第五步是中央组织部根据考察情况提出具体任免意见，经党中央同意后正式形成任免通知并下发。如果调整职务为省纪委书记、副书记，则有关任免还要征求中央纪委的意见。在实际运作过程中，通常由省委确定同级纪委个别调整方案，先同中央纪委沟通，接受中央纪委对拟推荐人选的考察，取得一致意见后再正式报中共中央审批。中央组织部在具体办理审批的过程中还会听取中央纪委的意见。