干部选任的民主集中制（2）

二、中央在省委常委选任中的主导权

通过前述对两类省委常委班子调整机制的分析可以发现：一方面，换届调整因选举而更具政治“仪式感”，在征求意见范围覆盖面、程序环节数量方面，均大于届中调整；另一方面，届中调整在一届班子任期内可以多次进行，其对常委班子变动的影响具有“累积”效应，并且届中调整选任干部的来源更为丰富。那么，应当如何识别换届调整与届中调整对省委常委班子构成的影响，进而通过这些影响去理解中央选任地方高级干部的基本逻辑？

中央在省委常委届中调整问题上的决定权包括提名权和批准权。显然，中央对常委调整行使提名权，要比行使批准权更为积极和主动：选任省委常委时中央行使提名权越频繁，意味着中央对省部级干部人事权的控制越强。由于中央在下派和跨省调配干部出任省委常委时必须行使提名权，这就使得通过对常委来源的分析来考察中央在省委常委的选任中行使提名权进而控制省委领导班子人事权的情况成为可能。

为此，对1982年至中共十八大之前全国各省委历次换届当选的常委班子成员来源细分为如下五类：

第一类是通过对上届班子的届中调整，从中央机关、国家部委及中管企事业单位等进入常委班子的干部，这一人事变动也通常被称为中央下派干部；

第二类是通过对上届班子的届中调整，由中央将在其他省份党政领导岗位任职的干部调入本省，作为地方省级层面干部跨地域交流的重要形式；

第三类是通过对上届班子的届中调整，从本省内部提拔到省委常委班子中的干部；

第四类是通过本届省委的换届选举，从省内其他岗位上新进入省委常委班子的干部；

第五类是在上一次换届选举时就已在常委班子中的干部。

以上五类常委中的前四类，决定了本届常委相对于上一届常委的人员变化情况。取n1、n2、n3、n4分别代表一个省（自治区、直辖市）这前四类常委人数，取N代表常委变化总人数即这四类常委人数之和，取pi代表每一类常委人数所占比例。

将1982年至2012年的30年时间以中共中央委员会的历次换届加以区隔，按照东、中、西部的区域划分，考察每5年间全国各省上述各项比例的变化情况，据此反映中央对省委常委班子人选的直接影响及其变化。统计结果显示：

从整体变化趋势看，自1983年以降30年间，由中央下派的常委比例（p1）和外省调入的常委比例（p2）不断提高，前者全国平均水平从1983-1987年的6.5%升至2008-2012年的17.4%，其中上升较快的是1993年之后的20年；后者全国平均水平从1983-1987年的6.2%升至2008-2012年的28.0%。2008-2012年间，从中央下派和外省调入的常委人数已经占到常委变化总人数的近一半（45.4%），这一比例比起1983-1987年间的水平已经翻了近两番。相应地，通过在本省晋升进入常委班子的人数比例（p3+p4）则不断下降，其全国平均水平从1983-1987年的87.4%降至2008-2012年的54.6%。

上述变化所反映的现象是：从1983年尤其是1993年以来，尽管在中央掌握地方人事任免权这一点上没有发生变化，但在这一权力的行使方式上，中央变得更加主动，通过更多地行使常委班子成员调整的提名权（动议权），在地方人事任免上更直接地体现中央意志。30年间（p1+p2）与（p3+p4）在数值上不断接近，至2008-2012年间已达到45.4%对54.6%的对比态势来看，反映了以省委领导班子人事任免权为重要抓手的政治权力向中央不断集中。需要说明的是，以上比例只是基于常委人选来源进行的计算，在第三类、第四类常委中，实际上还有一部分人是经过中央的决定任命进入本省常委班子的，因此，实际上经由中央动议进入省委常委班子的样本比例，还要大于这里所计算的（p1+p2）值。

进一步观察各地区常委班子调整的案例和不同来源常委比例的变化，还可看到如下特点：

一是中央下派常委比例的变化，与中央制定实施的重大区域发展战略的调整相合。例如，在整个20世纪80年代，东部省份作为改革开放前沿得以带头发展、“先富起来”，干部抓经济促发展的能力客观上也成为中央到地方各级党组织对干部特别是主官进行考评的关键标准之一。在此背景下，东部地区省份也成为中央下派干部出任省委常委的“热点”区域，其p1值在这10年间明显高于中西部地区。但是，在2003-2007年间，上述对比态势反转为“东冷中热”，中部地区的p1值比东部地区高出近12个百分点，而这一变化出现的背景正是中央从2004年开始发动的中部崛起战略——中央下派常委在常委变化总人数中所占比例的变动，反映出中部崛起战略的实施不仅直接推动了中部省份经济社会的发展，其对中部省份省级人事调整的影响也可谓“立竿见影”。

二是跨省调动干部出任省委常委情况的变化，体现出中央关于促进区域协调发展的思路。在1988-2002年间，西部地区省份由外省调入的常委比例（p2）明显高于中东部地区省份。对这一时期西部各省份常委班子中从外省调入的成员来源做进一步细分发现，在西部省份从外省调入任常委的样本当中，来自东部省份的常委人数及比例均在不断增加。

三、造就更高更切实的民主

就1982年至2012年党的十八大召开之前这长达30年的时间跨度来看：一方面，中共省委常委选拔任用制度的变迁，以及目前已经比较稳定的、达到较高制度化规范化程序化水平的常委班子调整程序，本质上说，都是为了更好地胜任执政使命，满足党在改革开放新时期治国理政对高素质干部队伍的需要。另一方面，党中央在省委常委人事任命权力的行使当中所表现出的不断强化的主动性和控制力，反映出党对执政现实挑战的主动应对，以及在实践历练中培养和考察干部，进而提高整个高级干部队伍的人力资本水平的意图。具体来看，省委常委选任机制至少反映出中国政治制度三个方面的特点：

（一）中国政治制度的灵魂是民主集中

省委常委班子调整的程序设计就很好地反映了民主与集中思想的统一。一方面，“集中”是内核。处于选任程序最前端的班子调整动议及人选酝酿，特别是在党中央内部、党中央与省委主要负责人之间关于拟调整人选的“通气”，都反映了高级干部用人决策的集中性和封闭性。在中国高级干部选任实际工作中，这种集中是至关重要的，同时也是必要的。譬如就地方省级干部来看，党的组织部门会安排干部的跨省交流任职。这种安排既是出于用新岗位新任务培养干部的考虑，同时也是通过干部的流动来带动地方治理思路理念的变化和治理资源的优化配置。这是中国共产党所特有的干部任用方式，但这种方式也只有在党中央主导下通过小范围集中决策来进行，而难以设计一套可靠管用、组织成本低、干扰因素少的“选举”办法，更无法套用西方地方选举的模式。

当然客观来看，一个时期以来，选人用人中存在的腐败现象又的确与选人用人权力的集中密切相关。正因如此，党的十八大以来，习近平总书记特别强调党委主体责任，在中纪委十八届三次全会上将加强领导、选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题列为党委主体责任的第一条；中共中央在2014年1月印发了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，也将“动议”放在选任程序第一环。这都是为了强化对选人用人权力“集中”一面的约束，从而使党的干部选任机制更加完善。

另一方面，整套选任程序体现了民主的精神，以“民主”来降低“集中”的决策风险。主要表现为“两条腿走路”：一条“腿”是民主选举。譬如民主推荐环节，旨在筛除在推荐人当中整体受认可程度最低、取得推荐票数最少的一部分干部，保证最终进入班子换届人选方案的人员具备必要的群众基础。但这又不等同于“唯选举论”“唯选票论”，班子换届人选方案也并不是“一推就定”“一选就定”。又如，对提交会议讨论的班子换届人选方案，要通过省委会议进行民主表决形成关于班子换届人选方案的决议。这实际上就使得新一届省委一次全会正式选举常委班子时，等于是对上一届省委已形成决议的人选方案再进行一次表决，这就大大降低了选举结果的不确定性、不可预测性，有利于保持地方政治的稳定。

另一条“腿”是广泛的内部协商。主要包括三个层次的协商：一是中央与地方的协商。省委关于换届人事安排形成（非正式的）初步意见之后要向中央报告，中央组织部门结合考察情况，就新班子人选问题与省委书记进行交换意见。二是本届省委常委班子内部的协商。在召开省委会议就换届人事方案进行集体讨论之前，省委书记要与副书记、组织部长等与常委班子其他成员就推荐人选进行酝酿，充分交换意见，达成共识。三是在省委范围内进行协商。通过召开省委会议，到会省委委员逐一就提交会议讨论的人事安排方案发表意见，先充分沟通，再进行表决。三个层次的协商有序进行，层面逐步扩大，这就既能充分贯彻党中央和省委关于常委人事安排的意图，又最大限度地确保了人事变动过程的平稳进行。

（二）中国政治制度设计的前提是维护政治秩序的稳定

这体现在三个方面：一是政治生活的严肃性。就省委常委班子的调整来看，无论是换届调整还是届中调整，其各个环节的工作都带有十分明显的严肃、慎重的特点。不仅如此，中央对全国省市县乡四级党委的换届工作也都要进行指导和督查，制定有明确的工作条例，旨在确保党内重大政治生活有序开展。本届党中央先后查处了衡阳贿选案、南充贿选案、辽宁贿选案，不仅是对政治纪律和政治规矩的修复，也是对政治生活严肃性的宣示。二是领导集体的继承性。从省委常委班子的调整方式来看，届中调整进出班子的人数通常是1人，换届调整进出班子的人数通常是2~3人，变动人数一般不超过班子总人数的1/4；此外，中央一般不会对一个省的省委省政府主要负责人同时进行调整。这就使得省委常委班子在人员构成上具有较强的继承性，从而为较好地承担治理一省的任务提供了较为稳定的组织基础。三是重大政策的延续性。譬如，在每一次党的全国代表大会上，作为新一届党中央各项工作纲领的大会报告，实际上是在上一届党中央的领导下起草完成的；又如，国家五年规划的实施周期与党中央换届的政治周期并不完全重叠，每一届党中央在其任期的前三年，执行的实际上是上一届党中央制定的五年规划。

（三）中国共产党具有制度调适的主动性和自觉性，这有助于其提升应对挑战的能力和成效

譬如，中共中央之所以会在1980年代对省委常委班子进行集中调整并大力推动相关选任制度的创建，就是因为面临干部队伍老化和文化水平偏低的突出问题。又如，在20世纪80年代尤其是省委常委班子的两轮大规模集中调整中，出现了许多干部任用的超常规案例，如县级干部越级进入省委常委班子，没有从政或从事管理工作经验的干部进入省委常委班子，以及省委同一个工作部门的正副职干部同时进入省委常委班子等等。但是，在省部级领导干部队伍老化问题得到明显缓解之后，这些超常规案例就基本不再发生，省委常委的选任转而进入了更加制度化、规范化的轨道。

总之，要更加坚定对中国特色社会主义的制度自信，要从全球综合国力竞争“接力赛”的角度，来理解党的中央领导集体和各级领导班子的新老交替及其机制，进而更加充分地认识中国特色社会主义政治制度的优越性。所谓“接力赛”，这里的竞赛不是指党政领导干部谋求个人职位晋升的所谓“锦标赛”，而是指有全球240多个国家和地区参与的综合国力的比拼；这里的“接力”则是指一届届领导干部为民族复兴伟大目标接续奋斗，党领导人民进行社会主义现代化建设的伟大事业就如同“铁打的营盘”，进退留转的各级干部就如同“流水的兵”，咬定青山不放松，一届接着一届干，不达目标誓不休。

包括省委常委选任在内的一整套党的干部制度，不仅很好地维护了党的团结统一进而国家团结统一，同时也孕育了一代又一代优秀的“政治家集团”及其后备军，［2］将中国人才资源的精华推上了党和国家的高级领导岗位。实践证明，尽管还存在不足之处，但这一套制度总体上是行之有效的，不仅适应中国国情，而且有助于实现国家治理目标。它不仅打破了西方政治理论关于民主的狭隘定义，而且还雄辩地证明，中国共产党人正在以实际行动造就邓小平所提出的“更高更切实的民主”。［3］

（作者：杨竺松，清华大学国情研究院、公共管理学院博士后。张君忆，清华大学公共管理学院博士研究生。胡鞍钢，清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师）

［参考文献］

［1］胡鞍钢. 中国集体领导体制［M］. 北京：中国人民大学出版社，2013：87-89.

［2］新华社. 肩负起继往开来的庄严使命——党的新一届中央委员会诞生记［Z］. 2002-11-14.

［3］邓小平. 邓小平文选（第二卷）［M］. 北京：人民出版社，1994：322.