【两会系列评论十】第八次机构改革展现了八点新意

祖国大地春意盎然，国家机构改革谱写新篇章。在今年两会上，《国务院机构改革方案》现已公布，由此揭开了我国自1982年以来第八次机构改革的大幕。为了顺利推进此次机构改革，中央作出了精心的筹划部署。在党的十九大报告中，首先提出了深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责的任务。接着，十九届三中全会又审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。综观党的十九大报告以及关于深化党和国家机构改革的决定、方案，和以往的七次机构改革相比，第八次机构改革具有明显的八点新意。

第一，新导向。此次机构改革提出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。把机构改革与国家治理紧密地联系起来，强调要在国家治理的视野下总体考量机构改革问题，这就使机构改革有了明确的新导向。以往的改革，或以机构数量的增减、或以适应市场经济的发展、或以转变政府职能和实行大部门制为导向，这些当然都是正确的。但是，现在把国家治理作为机构改革的导向，无疑更加突出了机构改革的重要性，从而确立了机构改革是国家治理的主轴，是治国理政的重要保障。治国理政之大小事，无不通过机构和职能进行。只有通过机构改革，才能更好地、系统地“全面提高国家治理能力和治理水平”。

第二，新目标。此次机构改革提出，目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。我们已经明确了机构改革的核心在于职能，要抓住职能转变这个关键。但对于职能，还一定要着眼于系统性和整体性，因而有必要进一步提出职能体系这个目标。从中国特色社会主义制度来讲，最重要的也莫过于党和国家机构职能体系。如果党和国家机构职能体系不科学、不合理，其他的就会受到影响、制约。机构改革，首先必须弄清楚职能体系问题。如果连什么样的职能体系都没搞清楚，就难以进行正确、有效的机构改革。

第三，新体系。此次机构改革既然着眼于职能体系，那么它是怎样的新体系呢？这就是要形成四大新体系：一是总揽全局、协调各方的党的领导体系；二是职责明确、依法行政的政府治理体系；三是中国特色、世界一流的武装力量体系；四是联系广泛、服务群众的群团工作体系。概要地说就是：党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。第八次机构改革就应在这样的四大新体系要求下进行改革，也要服务于构建四大新体系。

第四，新任务。此次机构改革提出，“统筹党政军群机构改革”。因为有着建立四大新体系的根本要求，必然提出第八次机构改革的新任务，这就是进行党政军群四大机构的系统改革。进行党政军群机构改革，这是对此次机构改革的总体性概括，它已经大大地超出了以往机构改革的范围，历次机构改革只限于政府部门的改革，而此次则涵盖到所有的机构。在统筹党政军群四大机构系统改革的总任务中，包含着三个重点任务：一要加强党的集中统一领导；二要实现机构职能优化协同高效；三要统筹设置相关机构和配置相近职能。

第五，新整合。此次机构改革提出，“科学设置机构、合理配置职能”，“解决机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题”，这就要求必须把相同职责的机构坚决地整合起来。从此次的国务院机构改革方案来看，以新组建的自然资源部为例，它将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责完全地整合了。这么众多职责的新整合，根治了多头管理、群龙治水的弊端。

第六，新模式。此次机构改革提出，“统筹设置党政机构”。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。例如在一些地方，党委的办公室和政府的办公室就可以合在一起。这样的机构合并设立或合署办公的结果，出现了党政关系的新模式，这就是党政机构既有分开的，也有合并的，形成了有分有合、又分又合的党政分合模式。党政分合模式，有利于完善党政机构布局，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。

第七，新路径。此次机构改革提出，“赋予省级及以下机构更多自主权”。这就是要发挥地方层级机构改革的积极性。过去的机构改革，往往集中于中央，到地方就有点松弛了。这一次要求统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。在中央政令畅通的前提下，抓住地方合理设置和配置各层级机构及其职能的问题，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。要把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。这就形成了机构改革的新路径。

第八，新统领。此次机构改革提出，“以加强党的全面领导为统领”。要完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。这是深化党和国家机构改革的根本保证。当然，加强党的全面领导，不等于今后党的机构要去包办和代替一切。党既要坚持和加强对其他机构工作的领导，同时也要保证其他机构积极主动地、独立负责地、协调一致地开展工作。

（作者系国家行政学院教授、博士生导师）

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