【2018-03】柴浩放：北京城市副中心落户后通州如何实现城乡统筹规划和发展

北京城市副中心（以下简称“副中心”）落户通州，是新时期北京政治、经济、社会生活中的重大事件。副中心建设千头万绪，是一项浩大的系统工程，中央要求以“创造历史、追求艺术”的标准进行规划建设。随着副中心建设落地及疏解非首都功能工作的开展，北京未来城市空间、城市功能、城市景观、城市运转和功能发挥都将有新的质的变化。北京以及通州区正在经历着一个自身重塑的特殊时期。

根据规划，副中心以通州区现有的城市建成区为主体，占地面积155平方公里。通州区其他751平方公里以农村为主体的地区，其地位和作用是什么、与副中心之间关系如何、如何建设与发展，这些都需要与副中心建设同步谋划。副中心建设既涉及既有城市建成区的重塑和改造，更涉及城市扩展区的农地征地补偿、农民转工转居、集体改制等一系列二元体制转换问题。副中心建设为通州区城乡统筹发展提出了新要求，展现了新场景，注入了新动能。通州区可以借副中心落户的契机，在城乡一体化发展领域探索出新的路径，走在北京市的前列。

“三个示范区”定位与城乡统筹的内在联系

2016年5月27日，中央政治局研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作时，强调副中心建设要遵循城市发展规律，“着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区”。三个示范区的定位为副中心建设指明了方向，同时点明了通州区城乡统筹的内在关联和逻辑关系。

国际一流和谐宜居之都示范区，更多的指向是城市空间形态和管理运行状态，既包括硬件，也包括软件，是城市副中心建设的核心愿景之一。建设国际一流和谐宜居之都示范区，简单地讲就是要把副中心建设成为“人们向往的地方”。城市建设的高品质和新特点，不仅要体现在通州主城区和建成区，也要体现在广大农村地区尤其是位于城乡结合部的近郊地区。一个城乡差距巨大的副中心，决不符合国际一流和谐宜居之都示范区的定位和要求，这就需要通州加快发展农村区域，缩小差距，补齐短板。

新型城镇化示范区是指城乡关系和城乡互动。这既说明了副中心建设对通州区城镇化的巨大推动作用，也指出了副中心建设需要高水平的城乡互动和良好的城乡关系。要强化城镇化模式创新和农村发展模式创新，使广大农村地区能够为副中心建设及运转提供更好的资源和环境支撑，同时完成自身发展水平和发展阶段的跃迁。在北京推进非首都功能疏解的背景下，通州区农村地区不适应首都功能和副中心定位的各类产业也涉及向外疏解的任务。

京津冀区域协同发展示范区，是指副中心建设在跨行政区协同发展方面有新的突破。这一定位赋予了副中心建设之于北京之外的重大意义。副中心对于北京的意义在于优化城市大尺度空间结构，在更大的区域内、更高的视域上根治“大城市病”；对于京津冀区域发展的意义在于改变京津冀城市群内部的空间磁力结构，促进新的增长极的形成和辐射带动区域整体发展；同时在促进协同发展领域探索出成熟的、可复制的经验及模式。通州区的农村地区直接与河北接壤，从空间距离上距离河北和天津最近，是区域协同发展的“前沿地带”，是跨区域绿色隔离带建设、水环境污染管控等需要区域协同推进型工作的具体实施区域。

从单项推进到全面嵌入的城乡统筹实施新路径

以城乡统筹思维推进副中心建设。副中心建设作为压倒性任务，在一定时间和空间范围内，是通州区各项工作的重中之重，这使得类似城乡统筹等单项切入的发展战略略显边缘化。但在副中心建设过程中，仍需要站在更高的层面，自觉贯彻城乡统筹思想，提升副中心建设质量，借此减少城乡关系不协调造成的诸多遗留问题。要杜绝副中心建设滋生新的城乡结合部问题，就必须坚持城乡统筹思维。城市病的产生有着城乡关系方面的深刻根源，副中心建设要想力避城市病，就需要通过优化城乡关系为防范和治理城市病提供腾挪空间。

探索嵌入式城乡统筹建设模式。城乡统筹（一体化）作为一种促进农村发展的范式和政策取向被广泛讨论和实践，根源于长期的城乡二元体制造成的城乡要素流动不畅，城乡差距难以弥合。城乡统筹（一体化）的主要内容是通过形成以工促农、以城带乡，促进资源向农村倾斜，补足农村环境卫生、基础设施、公共服务等各类短板，促进农民增收，缩小并最终消除城乡差距。在副中心建设过程中，以往单纯向农村倾斜的政策取向已不再适应新形势的要求，通州区城乡统筹的工作方式和实施路径需要作出大幅调整。副中心建设中的城乡统筹，需要在建设初期围绕“城”做大量文章，需要“乡”为“城”让度一定发展空间，需要“乡”提升自身质量以和“城”形成景观和发展水平的匹配。通州区的广大农村地区需要主动顺应并嵌入到副中心的建设过程中，在加快新型城镇化进程的同时，高水平建设一批特色小镇和美丽乡村。

明确城乡统筹建设目标。通州区城乡统筹目标具有阶段性特征，当前是紧密配合副中心建设展开，未来则是为建设高水平的副中心近郊和郊区努力。通州区从传统的城市郊区变身成为北京的城市副中心，相应的，通州区的许多农村地区也从传统的郊区农村变成副中心主城区和近郊农村。鉴于副中心建设是在政府主导下快速推进的，建设过程有别于市场自发作用下经长期均衡形成的发展形态。这在客观上要求通州上下自我调整必须是快节奏的。通州区城乡统筹工作需要分类推进，通过区分远郊和近郊，区分城镇化进度和预期，区分不同功能分区与副中心的关系及互动方式，探索各具特色的城市化路径和农村发展途径。

通州区城乡统筹发展重点

副中心建设涉及一系列重大工程，通州区面临巨大的发展机遇和艰巨的发展任务。这其中既有诸如环球影城、行政副中心办公区等重大产业和基础设施项目，也有低端产业退出、生态环境整治等改造提升攻坚战。要么涉及征占农地、农民转工转居，要么涉及农村发展和增长方式的彻底转变。无论从宏观上还是微观上，都给通州区城乡统筹工作提出了很高的要求。通州区城乡统筹既要有全局意识、副中心意识甚至首都意识，也要有区域意识、地方意识乃至微观意识，定位要高，措施要全，行动要实，确保副中心建设顺利推进。

高水平推进新型城镇化。通州区新型城镇化与副中心建设同期叠加，城乡统筹需要在副中心建设过程中不断创新形式和内容，以满足通州区崭新的定位和更高的发展标准。当前，通州区的城镇化水平偏低，城乡居民收入差距过大，农村整体发展水平不高，大大低于北京平均86.5%的城市化总体水平，城市化潜力巨大。对于完全划入副中心的村庄，要在多规合一的原则下，坚持全域城市化取向。部分被占用的村庄，应慎重安排并统筹区内外建设，一方面避免城市建设摊大饼的情况重演，另一方面避免新的城乡结合部的产生。对于完全处于城市副中心域外的村庄，应根据实际情况，推动就地城镇化或进行新农村改造，同步提高农村的人居环境和公共服务水平，避免一拥而上和千村一面。通州可以从北京以往的因城市大事件而完成城市化的典型案例中汲取有益经验，比如从北京奥运会前朝阳区大屯乡和洼里乡的城市化进程中寻求借鉴。

加快地区办事处体制转轨转制步伐。地区办事处并非相关法规中法定的行政区划单元，而是属于北京市的“地方粮票”。它的设置是为了缓解城市化过渡阶段，兼有城乡两种管理角色的行政主体内城乡体制对接不顺的难题。副中心落户通州，为推动通州各个领域的改革提供了机遇和动力。通州区改革地区办事处体制的内部动力增强，外部环境也日渐成熟，可以结合通州新一轮的行政区划调整和副中心城市管理体制改革，推动这项工作的开展。通州区现有永顺、梨园两个地区办事处（镇），二者的成立时间均已达到20年之久。应加快推进农村集体资产改制进程，打通农民上楼、社保、就业等领域的难题和制度壁垒，尽快实现条件成熟的地区办事处（乡镇）向街道办事处的转换。

从顶层设计为农村发展提供“出口”。通州的农村地区作为副中心的重要腹地，既为城市提供新的发展空间和生态屏障，也付出了农村发展的机会成本。要让通州农村发展搭上副中心建设的顺风车，实现高水平弯道超车，就必须从顶层设计上切实关切农村发展，为农村发展冲动提供合理出口。农村规划多处于从属地位，不仅被边缘化，而且往往是滞后的、难以被推进的，尤其是在面临农村发展主体较强的发展冲动时，城市规划往往有意识地加以限制，为的是避免空间无序和规划乱象，但限制的初衷与现实中农村地区（尤其是城乡结合部地区）建设无序生长的场景形成强烈的对比甚至是反讽。因此城市规划在限制的同时，应及时疏导农村强烈的发展冲动，提供一定的合理发展“出口”，为农村发展提供高水平的规划支撑，而不是单纯的束紧扎严。

切实解决环境建设与农村发展的现实矛盾。城市郊区的农村区域，作为城市腹地持续为其提供生态屏障和休憩空间，也是诸如绿化隔离带建设等城市环境建设的主要实施区域。副中心内部规划了“两带、一环、一心”的绿化格局，未来将实现副中心公园绿地500米服务半径全覆盖。目前副中心园林绿化建设围绕市行政办公区、规划城区形成绿环绿网工作已全面启动。绿化建设需要占用大量的农村区域，涉及方面众多，牵涉农居拆迁、农民转居、城乡社会保障体系衔接、集体资产处置、绿化维护费用筹措及使用等诸多深层次问题。这些问题也是城乡统筹的重点难点问题。副中心的大体量绿化建设，如何跨越这一难题，需要在持续政策创新的基础上，加大对相关地区农村发展的扶持力度。