【2018-04】关系重构：京津冀产业协同的新向度

党的十九大报告提出实施区域协调发展战略，并点名强调京津冀协同发展。协同发展是一项庞杂且系统的工程。京津冀产业体量与结构不均衡是新时代社会矛盾的一种具象反映。目前京津冀的产业协同尚处于从初级阶段向中级阶段的过渡周期，突出表现为三地产业合作的强度、深度与力度还有待加强。产业协同是一种经济层面的资源配置过程、政治层面的政府协商过程、社会层面的组织沟通过程。实现这一战略需要重构三对基本关系，才能从根本上化解京津冀区域发展不平衡不充分的社会矛盾。

一是理顺地方政府间的关系。府际间的横向良性互动与合作是地方政府协同发展的权利和组织保障。政府持续合作是区域产业高质量发展的必要条件。促进产业协调需要减少政府间的合作风险，譬如信息风险、利益风险、资源风险等，增拓制度与非制度合作渠道，减少排他性拒斥，才能消解区域整体发展层面的“囚徒困境”，弱化地方府际竞争的负外部性。京津冀三地省级政府部门需要结合党的十九大精神，内化实施区域协调发展思路，将《京津冀协同发展规划纲要》作为三地产业协同的制度中轴，强化产业集群理念，淡化利益排他性和责任他者性思维，不断健全合作机制。一方面，以审慎的态度找准产业协同的“痛点”“难点”“困点”“堵点”。在基础设施、公共服务与产业政策等方面增强沟通，构建三地人流、物流、资金、技术、信息等生产要素流通的支撑系统，减少制度屏障和体制壁垒，降低地方利益本位的偏好，共同创制良好的产业环境和市场环境。另一方面，从政治自觉的高度疏解北京非首都功能。这种疏解并非北京单向行动，而是京津冀整体的产业对接与优化升级，以北京副中心和雄安新区建设为契机，通过加强省级层面的行政协调机制，拓展三地区、县各级、各部门的合作范畴、合作方式和合作层次，促进三地融合式错位发展，实现区域产业生态良性运行。

在组织层面，建议三地政府进一步健全干部跨域借调、挂职等形式，增加彼此间的信任和了解。在人才交流层面，推进教育、医疗等领域人力资源的互通，推动京津两地优秀人才深入河北腹地基层，加强技能知识扩散。在制度层面，以雄安新区建设为抓手，加强有利于三地产业协同发展的制度建设，如医疗保险制度、住房制度、教育制度、企业注册制度等。实践证明，京津冀政府同步合作，采取一致化的集体行动，克服行动张力，能够明显减少环境污染等“公地悲剧”的发生。从长远看，三地政府需要培育政府间合作文化，孕育合作的自律性、自觉性、自为性。

二是平衡政府与市场的关系。区域产业协同的主旋律是高质量平衡发展。在市场经济体系中，政府与市场是资源配置的两种主要机制。从某种意义上，政府变革和市场运行是一种互动的动态过程。历史与实践表明：任何一种机制都难以实现区域经济可持续高质量的发展。单凭政府间的协同难以应对当前复杂与流变的产业生态，相反，完全依靠市场机制则可能会加剧地域间的产业经济极化。因此，需要政府与市场建立一种平衡，形成区域产业协同的作用合力。

党的十九大报告中明确指出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。这表明，中央已经释放一种强烈的经济体制改革信号，正如习近平总书记所言“改革不停顿，开放不止步”。一方面，处理好政府与市场的权利边界，并界定彼此合适的距离。地方政府部门应坚持并切实落实新发展理念，明晰政府的“权力清单”和“责任清单”，积极推动市场准入负面清单，遵循“增减并轨”产业协同发展路径。即，增强产业政策的衔接性、系统性、连续性和稳定性，增加市场主体的“政策获得感”，弱化权力对企业活动的直接行政干预，减少寻租或“政治分肥”发生的场域。同时，在政府治理中注入适度的市场因素，将市场动力渗透到政府领域中，以减少政府失灵缺陷。另一方面，市场需要政府提供秩序支撑。按照德国学者马克斯·韦伯的解释，经济理性管理呼唤一种讲究绩效的官僚制。这些绩效客观要求政府深化供给侧改革，不断提升现代化治理水平和能力，优化市场环境和区域营商环境，矫正市场选择带来的区域产业结构极化的负面影响。通过夯实经济秩序，压缩机会主义空间，改善市场功能，激发市场主体的活力和创新力。进而产生集聚效应，促进区域产业链提质变强和产业结构的换代升级，形成良性产业集群和产业生态圈，构筑京津冀现代化经济体系，提升京津冀区域市场经济竞争力、综合实力和国际竞争力。

三是重塑政府与社会的关系。产业协同并非纯粹的经济资源的空间布局，而是一种区域社会系统的重建，体现公平与效率的兼容。实际上，无论政府抑或市场的单边力量对于克服区域发展失衡均存在一定的困难。这自然带来区域协调发展客观要求以社会组织为代表的社会力量的投射。京津冀产业协同是空间尺度的整合重组。这意味着社会组织应充分发挥社会资本对政府与企业之间的黏合作用，促进政府与企业的信息沟通、市场主体之间的资源对接，减少市场摩擦，降低区间信息交换的不对称性和不确定性以及由此滋生的交易成本。在美国经济学者曼瑟尔·奥尔森看来，那些共容性组织有动力使其所在的社会更加繁荣。社会稳定是构成新的发展引擎的必要条件，它有益于资源要素的自由流通。只有资源要素的流通才能完善京津冀区间产业链，创造京津冀经济共同体，形成具有国内乃至国际影响力的产业集群和产业生态圈。

政府应妥善处理与社会的竞合关系，其角色需要适应性转型并提升治理能力。作为对国家与市场主体的补充，社会组织在环境、卫生、教育等显性领域，以及信任等抽象领域具有独特优势。这是因为社会组织具有更大的弹性空间。政府可以运用金融、资本、法律等工具箱对其进行鼓励与支持，并降解既有的制度排斥、剥夺或攫取。健全政府与社会组织的对话机制，注重对社会组织的政策引导，规范社会组织的行为界限，强化政府与社会组织的同向性、合力性与凝聚性，为京津冀产业协同发展供给必要且和谐的社会基础。

上述表明，京津冀产业协同的图景既非单一因果逻辑，也非线性演进过程。综合因素共同导致空间产业发生市场分割甚至断裂，那么破解新时代区域经济失衡的困境命题亦需要作出深刻反思并重构这些要素的关系。假如上述社会关系体系没有发生彻底的结构转换，区域不平衡和不充分的社会矛盾则难以根除。京津冀产业协同新格局的生成与转型需要“国家—市场—社会”的长时段互构。简言之，京津冀产业协同的关键在于三大关系框架的协同搭建和新的有机组合。