【2018-12】首都城市治理的朝阳探索

2014年2月，习近平总书记在北京考察工作时强调“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。发挥党的政治优势和组织优势，是首都推进城市治理体系与能力现代化的最大特点。北京市朝阳区坚持问题导向，强化党建引领，把建立完善“街乡吹哨、部门报到”机制放到城市治理体系中进行整体性思考与系统性把握，面向基层推进赋权、明责、下沉、强基、聚能、增效，把政治优势、组织优势转化为治理优势，不断推进首都城市治理体系与治理能力现代化。

超大城市基层社会治理现实问题分析

基层治理机构设置失衡。从机构设置与职权配置看，政府城市管理有关机构设置与职能配置逐级递减，上大下小，呈现倒金字塔形比例倒挂现象。与治理职权、机构设置的自上而下递减对比，城市治理任务分工却呈上小下大递增的趋势。

基层治理职能设置失衡。市、区、街道职能设置存在失衡，人员配置呈现倒三角漏斗形。大量人力资源聚集在市区政府职能部门，街乡处于倒三角角尖漏斗的底部位置，人力资源供给严重不足。社会治理需求则呈现正三角形，基层治理面临有限的人员供给矛盾，陷入管理困境。

基层治理权责设置失衡。街乡属地没有行政执法权，发现违法违规问题难以有效及时处理，形成有责无权的现状，属地管理能力大打折扣。上对下的考核形式严重不对称，职能部门考核属地多，基层单位话语权较弱。

基层治理条块对接无力。条条推进是城市治理的主要实施与执法模式，在基层社会治理中缺乏法定授权，不能制度化地协调相关部门参与治理，出现条块治理“两张皮”。部门与部门之间的联合执法缺乏制度和机制保障，衔接整合不够，存在“断链”和“缝隙”。

基层治理运行机制失效。当前，城市基层社会治理的主要方式是行政管控，从长远和整体看容易形成运行无效的局面。有些部门重视行政发包式治理，大大增加了基层负担。甚至多头职能部门单向委派任务给街乡、社区，基层疲于应付，增加了行政成本，影响了行政效率。

基层党组织发挥作用不足。基层党组织建设跟不上社会思想观念、文化价值观念和城市社会主体利益诉求的多元化变化，与其他基层组织和党员群众关系相对松散。基层党组织引领作用不足，社会治理主体参与不够，对复杂公共事务缺乏有效的政策执行。

推进基层社会治理创新的理论架构

解决城市基层社会治理存在的问题，要从超大城市这个复杂巨系统的视角，进行整体性、系统性的理论思考，从党建引领、治理权力结构、治理责任、治理组织结构、治理效果等维度进行突破。

坚持党建引领，发挥党组织在社会治理中的引领功能。从科学决策“三圈理论”看，党建为“街乡吹哨、部门报到”、城市社会治理创新提供了价值、能力和支持，有效推进了社会治理创新走向科学化。党建引领为“街乡吹哨、部门报到”和基层社会治理现代化从价值要素层面、能力要素层面和社会支持层面推进政治优势转化为治理优势。

坚持赋权增能，向基层赋予充足社会治理权限。超大城市治理体系是一个多层级的治理体系，每个层级的治理权力和责任要实现平衡。治理权力远远大于承担的责任，容易出现随意作为、乱作为等失衡现象；治理权力远远小于要承担的责任，容易出现消极作为、不作为等失衡现象。在属地责任不断强化的城市治理体制中，同步推进治理权限下放，全面发挥属地街乡的治理能动性。

坚持明确职责，确定基层治理主体职责与边界。权力与责任是统一体，赋权的同时必须明确治理责任。公共选择理论认为，官僚组织存在各自特定的职能领域带，包括内部领域（中心领域、边缘领域）、无人地带、外围领域。对于职责不明确且与其他组织有交叉的职能领域，通常会成为无人地带，相互推诿、推卸责任。明确各个治理主体的职责，是实现城市治理主体科学定位的关键。

坚持强化基层，优化城市社会治理的层级结构。治理结构是制约治理体制有效运行的根本因素。在城市社会治理组织结构上，应推进社会治理体制重心下移，优化基层机构设置和职权配置，构建简约高效、扁平化的社会治理体制，从体制上提高治理的回应性。城市社会治理责任归属基于属地管理原则，即只要在街乡辖区范围内发生的事件，都必须由属地掌握、处理、解决和负责。伴随着职能部门工作任务的下派，人力资源下沉是城市治理的必然选择。这才能破解基层人力资源严重不足造成的“悬浮型”治理困境。

坚持效能优先，强化城市社会治理的社会参与和运行效率。20世纪80年代以来，尤其是在后新公共管理时代，公共管理更加强调整体性治理，在成果检验上注重结果导向，为提高城市运行效率提供了理论支撑。提高现代治理运行效能，必须改变行政管控的治理方式，重视城市社会治理结果与绩效。21世纪发展的整体性治理理论，以需求为导向，强调对治理层级、治理功能和公私部门进行整合。强化城市治理中的社会参与，有利于整合政府机构、企业、社会组织等多方能量，实现更加有效的公共服务供给与治理创新，通过“1+1＞2”的整合协同方式，破解基层治理困境。

推进基层社会治理的实践探索

发挥区域化党建的制度优势与作用。完善区域化党建体系与党建引领“街乡吹哨、部门报到”是相互联系、相互补充的有机整体，是突破单位制党建、行政式党建，推进开放式党建，统筹整合城市基层党建和社会治理资源的有效方式。朝阳区将党建引领“街乡吹哨、部门报到”与做强做实区域化党建组织体系全面衔接，形成相互补充、上下结合的开放式、精细化、统筹整合型大党建、大社会治理格局，把基层党建的政治优势、组织优势逐步转化为城市治理优势。

街乡在城市社会治理体制中地位更加突出。依托“街乡吹哨、部门报到”机制，街乡与部门之间的整合互动关系更加制度化、规范化，街乡在治理体制中的属地作用更加凸显。研究制定《朝阳区落实街乡相关职权的实施方案（试行）》，明确街乡对相关重大事项意见建议权，对辖区需多部门协调解决的综合性事项统筹协调和督办权，对区政府职能部门派出机构领导人员任免、调整、奖惩的建议权，对综合执法派驻人员的日常管理考核权等权力的使用范围、方式和流程等，明确街乡对部门的考核权重达到38%。

强化执法人员下派和编制动态管理。朝阳区积极打造街乡实体化综合执法平台，完成涉及各执法单位需下沉的责任清单。推进编制标准化配置与调整，实现编制资源向街道下沉，突出常住人口、管辖面积、社会单位占比，制定街道人员编制配备标准，重新核定行政、执法、事业等人员编制数，确保各街道编制均衡配备。

强化清单管理，基层职责与边界更加明晰。聚焦街道职能定位做好“加减法”，对照北京市的 111 项职责清单，梳理制定《朝阳区街道党工委和办事处职责清单》，构建事权明晰、重点突出的街道职责体系。建立立体减负增效体系，通过“部门减负、技术减负、准入减负”，理顺部门、街乡与社区的职责与边界。

重视全过程、闭环管理，基层治理更加高效。加强事前准备和事后考核与监督，实施全过程纪实制度。总结提出“七步工作法”，将“街乡吹哨、部门报到”流程划分为：哨源形成、分析研判、街乡吹哨、平台受理、部门报到、全程监督、评价反馈等阶段。强化全过程机制建设，任何哨源均关注吹哨结果，形成“发现问题—吹哨报到—解决问题”的闭环，注重结果评估，重视群众满意度。

强化社会参与，形成社会化、整体化社会治理格局。社会化是朝阳区社会治理创新的主要特色之一。全区依托党政群共商共治建设，大力推进社会参与，优化哨源，为“吹准哨”和精准施策发挥制度性作用。以安贞街道为例，把地区党建联席协调会、党政群共商共治、社区主任例会、政府热线、媒体曝光、两代表一委员等纳入研判分析范畴，使问题的解决对策和解决方案更加丰富。

城市社会治理现代化的思考与建议

探索法治性赋权，实现向基层赋权方式的多样化。地方立法是解决街道办法定职责不清、日常工作统筹等问题的有效手段。加快研究制定《街道办事处条例》，明确街道办事处的机构、职权、人员设置等问题，更好地指导街道办事处依法履职，实现“街乡吹哨、部门报到”成果法治化。从市级层面试点探索多种方式的法治性赋权。赋予街乡相对集中的行政处罚权，统筹乡镇人力资源，提高街乡治理能力。剥离行政执法权中的行政检查权下放到街乡，有利于扩大“哨源”，发现更多具有隐藏性的基层治理问题。完善基层党建有关法规，赋予区域性党组织有效的权限，提高整合区域党建资源的能力，为把政治优势转化为组织优势提供制度保障。赋予街乡对有关职能部门年度预算（重点是派驻人员有关预算）建议权，提升街乡在社会治理中的话语权。

抓住机构改革契机，大力推进结构性改革。按照党的十九届三中全会精神，深入推进行政执法体制改革。同一领域或相近领域执法队伍综合设置，减少机构之间的职能重叠和交叉，增强行业领域之间的监管合力。深化街乡大部制改革，建立高效简约的基层治理体制。优化上级机关对基层的领导方式，既“一对多”由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也“多对一”由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

建立完善“街乡吹哨、部门报到”立体化机制。建立“区级政府吹哨、市级部门报到”工作机制，完善“街乡党委决定、街乡政府吹哨、部门报到响应”，推广“社区吹哨，科室报到”“支部吹哨，党员报到”，强化党建引领和社会参与。建立有效的激励机制和编制管理机制，加大编制统筹使用力度，充实街乡力量。建立街乡、社区负面清单制度，借鉴上海浦东新区改革模式，精简考核指标。推动多网融合，保障部门报到机制长效化。针对超大城市治理规模大、复杂性高的特点，提高治理改革的整体性和系统性，把“街乡吹哨、部门报到”取得的制度性成果集中起来检验和推广，把“点上的盆景”集合成“面上的风景”。

（作者：王灏，中共北京市朝阳区委书记）